Postanowienie NSA z 28 lipca 2022 r., I OZ 291/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 270/20 o oddaleniu wniosku Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich o wyłączenie sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Doroty Apostolidis od udziału

Sprawa

w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz K. R. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 3 grudnia 2019 r. nr KR II R 16/19 w przedmiocie ustalenia odszkodowania postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Iwona Bogucka przewodniczący

Uzasadnienie

Wnioskiem z 14 czerwca 2021 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja), powołując art. 19 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wyłączenie sędziego Doroty Apostolidis od udziału w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz K. R. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 3 grudnia 2019 r. nr KR II R 16/19 w przedmiocie ustalenia odszkodowania, wskazując, że istnieje okoliczność, która mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności ww. sędziego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wniosku Komisja podniosła, że ww. sędzia pozostaje w związku małżeńskim ze znanym ł. przedsiębiorcą K. A., który działając w charakterze dewelopera brał udział w budowie galerii handlowej "S." w Ł. W ocenie Komisji, okoliczność świadcząca o związkach męża ww. sędzi ze środowiskiem deweloperskim, którego postępowanie było wielokrotnie negatywne ocenianie w toku działalności Komisji, może mieć wpływ na kierunek orzekania w niniejszej sprawie. Komisja zaznaczyła, że ze względu na to, iż sprawy objęte przedmiotem postępowania Komisji, pozostają niezwykle istotne z punktu szeroko pojętego interesu społecznego, znaczącą rolę przy wyłączeniu sędziego odgrywa także aspekt społecznego odbioru. Według Komisji rozpoznanie sprawy, dotyczącej reprywatyzacji nieruchomości przez sędziego, będącego małżonkiem osoby ściśle związanej z branżą deweloperską, może wiązać się z negatywnym odbiorem społecznym, co nie służy dobru wymiaru sprawiedliwości.

Postanowieniem z 29 czerwca 2021 r., I SA/Wa 270/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 22 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 18 i art. 19 p.p.s.a., oddalił powyższy wniosek. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sędzia Dorota Apostolidis złożyła oświadczenie, w którym wyjaśniła, iż nie istnieją okoliczności tego rodzaju, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jej bezstronności w niniejszej sprawie. Jednocześnie wskazała, że pomiędzy nią a stronami oraz przedstawicielami stron niniejszego postępowania nie zachodzi stosunek osobisty tego rodzaju, że mógłby wywołać wątpliwości co do jej bezstronności. Oświadczyła ponadto, że nie zachodzi w przedmiotowej sprawie żadna z przesłanek wskazanych w art. 18 p.p.s.a., która z mocy samej ustawy uzasadniałaby wyłączenie jej od jej rozpatrywania. Podkreśliła, że zawarte w ww. wniosku informacje służą jedynie naruszeniu powagi i dobrego imienia sądu, nie stanowiąc w żadnej mierze okoliczności, o których mowa w art.19 p.p.s.a., a traktuje je jako nadużycie instytucji przewidzianej w ww. przepisie ustawy. W ocenie Sądu I instancji, w realiach sprawy wniosek Komisji jest bezzasadny. Komisja nie wskazała okoliczności, o których mowa w art. 18 § 1 p.p.s.a., czy w art. 19 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że wyłączenie na podstawie ww. przepisów powinno odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia, co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony, co do negatywnego nastawienia sędziego do sprawy. Przesłanki uzasadniającej wyłączenie sędziego nie stanowią również podnoszone przez Komisję okoliczności odnoszące się do jego związku małżeńskiego. Mają one charakter nieuzasadnionych spekulacji i insynuacji pozostających bez jakiegokolwiek związku z meritum sprawy. Komisja nie wskazała żadnych konkretnych zdarzeń lub zachowania ww. sędziego, które wskazywałyby na obiektywne, uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności.

Wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., I SA/Wa 270/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1.) i zasądził od Komisji na rzecz skarżących, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, kwoty po 680 złotych, na rzecz każdego z nich (pkt 2.). Skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wywiedli: Komisja, Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu i Miasto Stołeczne Warszawa.

Zażalenie na postanowienie z 29 czerwca 2021 r. złożyła Komisja, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 19 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym pominięciu tego, że dokonując oceny istnienia uzasadnionych wątpliwości, co do bezstronności sędziego należy brać pod uwagę także czynniki związane z tym, jak rozstrzygnięcie sprawy z udziałem danego sędziego może być potencjalnie postrzegane w społecznym odbiorze, niezależnie od tego czy czynniki te wpływały czy nie wpływały na treść rozstrzygnięcia podejmowanego przez sędziego.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2005 r. sygn. SK 53/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 134. Komisja podkreśliła, że nie można postrzegać instytucji wyłączenia sędziego wyłącznie w kategoriach tego czy określony kontekst czy sytuacja ma czy nie ma realnego wpływu na rozstrzygnięcia spraw przez sędziego. Jest oczywiste i takie należy przyjąć domniemanie, że co do zasady każdy sędzia (nawet gdyby zaistniały czynniki negatywnie wpływające na jego niezawisłość) i tak orzekałby w sposób niezawisły. Liczy się także to czy zewnętrzny obserwator nie mógłby powziąć przekonania, że określone okoliczności mogłyby hipotetycznie wpływać na sędziego wywołując uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności (analogicznie ujął to TK w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt: SK 19/02, wskazując, że ratio legis instytucji wyłączenia sędziego jest "oczywista i sprowadza się do eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy"). Tym samym, istotne jest nie tylko to czy za wyłączeniem sędziego przemawiają rzeczywiste okoliczności i postawa sędziego, ale także to czy nie powstają choćby pozory związane z potencjalnym negatywnym społecznym odbiorem tego, że w danej sprawie orzekał określony sędzia. Zdaniem Komisji problem wyłączenia sędziego i to właśnie ze względu na działalność i wypowiedzi współmałżonka sędziego nie jest wcale problemem nowym. Komisja zwróciła uwagę na stanowisko zajęte przez Rzecznika Praw Obywatelskich w ramach postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 20/20, w której Rzecznik złożył wniosek o wyłączenie sędziego TK (Prezesa TK) z uwagi na działalność i wypowiedzi współmałżonka (pismo z 3 marca 2021 r., \/II.511.44.2020.MAW, sygn. akt TK: K 20/20). Dostrzegając zagrożenie zbyt szerokiego stosowania w konkretnej sprawie instytucji wyłączenia sędziego z uwagi na działalność innej osoby niż sędzia, nie można jednak z góry wykluczać takiej możliwości, jak uczynił to Sąd I instancji. Sprawę należy po prostu ocenić i rozważyć w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego. Jednakże in casu od takiej oceny Sąd I instancji całkowicie się uchylił, co w zasadzie stanowi o braku rozpoznania istoty sprawy. W ocenie Komisji, okoliczność świadcząca o związkach męża sędzi ze środowiskiem deweloperskim, którego postępowanie było wielokrotnie negatywnie oceniane w toku działalności Komisji, może z punktu widzenia społecznego odbioru wymiaru sprawiedliwości być negatywnie postrzegane choćby przez pryzmat samych tylko pozorów braku obiektywizmu. Tymczasem perspektywa społecznego odbioru ma w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie i może uzasadniać wyłączenie sędziego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 18 i art. 19 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) wyłączenie sędziego może nastąpić z mocy ustawy, bądź na żądanie sędziego lub wniosek strony. Wyłączenie sędziego z mocy ustawy następuje na podstawie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 18 p.p.s.a. Niezależnie od przyczyn wymienionych w powołanym wyżej przepisie, stosownie do art. 19 p.p.s.a. sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Uwzględnienie wniosku o wyłączenie sędziego, w świetle wskazanego art. 19 p.p.s.a., zależy więc od okoliczności faktycznych w konkretnej sprawie, takich okoliczności, które w sposób obiektywny uzasadniają wątpliwość co do bezstronności sędziego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że chodzi o takie przyczyny, które pozostają w związku przyczynowym między ich wystąpieniem a powstaniem sądu (oceny), że prawdopodobne jest, iż w tych okolicznościach sędzia może stać się nieobiektywny (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2012, str. 94). Podkreślenia wymaga również, że we wniosku o wyłączenie sędziego strona, zgodnie z art. 20 p.p.s.a., powinna uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia, natomiast sędzia, którego dotyczy wniosek, zobowiązany jest do złożenia wyjaśnienia (art. 22 § 2 p.p.s.a.). Instytucja wyłączenia sędziego, zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony, jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy.

Okoliczność mogąca wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie musi faktycznie wystąpić, tzn. nie może mieć charakteru potencjalnego. Ponadto wątpliwość ta winna być skonkretyzowana i uzasadniona, co wiąże się z przedstawieniem odpowiedniej argumentacji odnoszącej się do okoliczności wskazującej na zagrożenie brakiem bezstronności w konkretnej sprawie. Nieskuteczne jest formułowanie zarzutów o generalnym braku bezstronności danego sędziego, w oderwaniu od specyfiki i okoliczności konkretnej sprawy. Takie właśnie nieskonkretyzowane zarzuty przedstawiono zarówno we wniosku o wyłączenie, jak i powtórzono w zażaleniu. O wyłączeniu sędziego nie może także decydować wyłącznie subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości i niesprawiedliwości. Instytucja wyłączenia sędziego nie może być bowiem traktowana jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu jej interesów (zob. postanowienie NSA z 22 lutego 2008 r., II FZ 61/08 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2011 r., K 3/09, publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 2011, seria A, nr 1, poz. 5).

W rozpoznawanej sprawie Komisja żądała wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a., wskazując, że zachodzą okoliczności, które wywołują uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie. Wskazane przez Komisję okoliczności nie mogły być jednak wystarczające dla uwzględnienia wniosku o wyłączenie sędziego. Nie można bowiem podzielić stanowiska Komisji co do tego, że okoliczność, iż małżonek sędziego jest deweloperem, mogłaby wywołać uzasadnioną społeczną wątpliwość co do bezstronności sędziego w niniejszej sprawie. Tego bowiem we wniosku o wyłączenie sędziego nie wykazano, ani też nie przedstawiono przekonywującej argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że uwikłanie współmałżonka sędziego w działalność publiczną, polityczną czy gospodarczą, w realiach konkretnej sprawy może stanowić przesłankę wyłączenia, przewidzianą w art. 19 p.p.s.a. Przepis ten jednak relatywizuje ocenę przyczyn wyłączenia do danej sprawy i stanowi, że muszą zajść określone "okoliczności" – to jest okoliczności tego rodzaju, że mogą wywoływać wątpliwość co do bezstronności sędziego. Komisja w szczególności nie wskazała, aby źródłem wątpliwości co do bezstronności sędzi miał być fakt zarzutów pod adresem konkretnie jej męża i prowadzonej przez niego działalności, w tym prowadzenie innych postępowań przed Komisją z udziałem męża sędzi jako strony postępowania. Bliżej niesprecyzowane zarzuty "pod adresem środowiska deweloperów", jakie miały być wyrażane przez Komisję, nie mają żadnego przełożenia na działalność prowadzoną przez konkretnego przedsiębiorcę. Na zasadzie odpowiedzialności zbiorowej nie można przypisywać, bez udokumentowania zarzutów, ewentualnych nagannych praktyk stwierdzonych w konkretnym przypadku innym przedsiębiorcom. Deweloperzy realizują inwestycje różnego rodzaju, z zasady zaspokajające różne potrzeby społeczne – zbiorowe i indywidualne. Komisja nie wskazała, aby mąż sędzi jako przedsiębiorca był uwikłany tak w okoliczności przedmiotowej sprawy, jak również innych spraw prowadzonych przez Komisję lub też powiązany z osobami, których działalność była przedmiotem oceny Komisji, jak też w jakikolwiek sposób zainteresowany osobiście wynikami postępowań przed Komisją.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie zatem ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano istnienia przesłanek z art. 18 § 1 p.p.s.a., jak również nie wskazano okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że sędzia, której wyłączenia domaga się Komisja, złożyła oświadczenie, że nie zachodzą w jej przypadku żadne okoliczności określone w art. 18 § 1 i art. 19 p.p.s.a., dające podstawę do wyłączenia jej od orzekania w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawdziwość tego oświadczenia nie budzi żadnych wątpliwości. Wobec niewskazania w zażaleniu na zaskarżone postanowienie jakichkolwiek okoliczności i argumentów, które podważałyby jego prawdziwość – stwierdzić należy, że postanowienie Sądu I instancji oddalające wniosek o wyłączenie sędziego było zgodne z prawem. O zasadności wniosku o wyłączenie sędziego nie decydują uprzedzenia, ale rzeczowe okoliczności. Instytucja wyłączenia sędziego nie może być bowiem traktowana jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu jej interesów (por. postanowienie NSA z 22 lutego 2008 r., II FZ 61/08 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2011 r., K 3/09, publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 2011, seria A, nr 1, poz. 5).

Sam związek rodzinny sędziego z osobą będącą przedsiębiorcą budowlanym (w innym mieście, niż objęte kognicją Komisji), który nie występuje w postępowaniach przed Komisją w żadnym charakterze, i któremu nie zarzucono publicznego manifestowania stanowiska wobec spraw rozstrzyganych przez Komisję, w żaden sposób nie może zostać uznany – również w odbiorze społecznym – za okoliczność rodzącą wątpliwości co do bezstronności sędziego. Mając na uwadze ocenę takiego możliwego "społecznego odbioru" należy bowiem mieć na uwadze, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekonania żywione przez osoby mające przeciętną, opartą na życiowym doświadczeniu wiedzę o czynnikach motywujących ludzi do działania i wpływających na ich postrzeganie rzeczywistości. Należy podkreślić, że wątpliwości, o jakich stanowi art. 19 p.p.s.a. mają być "uzasadnione". Zasadność wątpliwości w kontekście "społecznego odbioru" sytuacji bezstronności powinna być ustalana w odniesieniu do modelu osoby przeciętnie rozsądnej i doświadczonej, zdolnej do rzeczowego, pozbawionego emocji oglądu sytuacji.

Brak osobistego uwikłania w działalność i sprawy, jakimi zajmuje się Komisja, brak wpływu działalności Komisji na działalność danego przedsiębiorcy, jego pozycję na rynku są wyraźnymi i dostatecznymi sygnałami dla przeciętnie doświadczonej i rozsądnej osoby, że związek osobisty sędziego z taką osobą nie jest źródłem ani emocjonalnego, ani finansowego zainteresowania sędziego wynikiem danej sprawy.

Ponadto, Komisja nie wskazała na jakąkolwiek konkretną sytuację, zachowanie czy wypowiedź sędzi, które mogłyby uzasadniać wątpliwość co do jej bezstronności w sprawie, rodzić podejrzenie o jakiekolwiek uprzedzenia. Wobec zaś braku wskazania przez Komisję przekonujących podstaw żądania wyłączenia sędziego oraz wobec złożonego do akt oświadczenia sędziego – nie zachodziły przyczyny do uwzględnienia wniosku. Tym samym, Sąd I instancji trafnie uznał, że złożony w sprawie wniosek o wyłączenie nie podlegał uwzględnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.