Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt SO/Wa 693/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., w przedmiocie nieprzekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Jak wynika z akt sprawy skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skargę w dniu 22 grudnia 2015 r. uzupełnioną pismem z dnia 23 kwietnia 2016 r. na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o wyjaśnienie wątpliwości w treści decyzji z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Skarga ta, jak wynika z akt sprawy, wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu 22 grudnia 2015 r., od tej daty rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wykonania przez organ obowiązku. Termin ten upłynął w dniu 21 stycznia 2016 r., natomiast skarga przekazana została w dniu 16 listopada 2016 r.
Sąd zaznaczył, że wskazane opóźnienie nie zasługuje na aprobatę, jednak podkreślił, że przy rozstrzyganiu o nałożeniu grzywny należy wziąć pod uwagę również przyczyny niewypełnienia przez organ spoczywającego na nim obowiązku. Istotne bowiem jest, aby Sąd orzekając o zasadności wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a., rozważył całokształt okoliczności sprawy, związanych z nieterminowym przekazaniem skargi, tzn. wziął pod uwagę stopień winy organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na gruncie przedstawionej sprawy zachodzi wyjątek od art. 54 § 2 p.p.s.a. Uznał, że argumentacja i wyjaśnienia organu złożone w odpowiedzi na skargę są wystarczające i przekonujące, a skarżący wnosząc szereg wniosków do organu administracji publicznej, w konsekwencji czego również skarg do sądu administracyjnego (od 1 stycznia 2016 r. do 25 października 2016 r. w sądzie zarejestrowano 2500 spraw zainicjowanych przez skarżącego), powinien mieć na uwadze, że pisma te nie zawsze będą rozpoznawane, czy też przekazywane do sądu w terminach wynikających z przepisów prawa.
Na powyższe postanowienie P. S. wniósł zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie zostało wydane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W art. 55 p.p.s.a. przewidziano gwarancje procesowe nadania biegu sprawie przez możliwość zastosowania wobec tych podmiotów środków dyscyplinujących. Pamiętać jednak należy, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Zatem, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy (postanowienie NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OZ 281/10), a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie jak najbardziej zasadne w górnej granicy wymiaru.
W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie dopuszczalne są wyjątki.
Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Niedotrzymanie terminu przekazania akt sprawy sądowi administracyjnemu można uznać za usprawiedliwione w przypadku, kiedy niedochowanie terminu przez organ jest następstwem działań strony nakierowanym na dezorganizację prawidłowego funkcjonowania organu. Taki charakter w zdecydowanej większości mają działania skarżącego. Kieruje on bowiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego setki podań, których przedmiotem w zdecydowanej większości przypadków nie jest żądanie rozpoznania jego sprawy, lecz mnożenie bytów, które tylko pozornie mają charakter sprawy administracyjnej. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że po załatwieniu sprawy w administracyjnym toku instancji, skarżący wnosi kolejne podanie, najczęściej o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia, czy też o jego sprostowanie. Żeby tę kwestię wyjaśnić, organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie.
To z kolei powoduje, że skarżący wnosi następne podanie, w którym żąda wyjaśnienia wątpliwości w treści postanowienia, wyjaśniającego wątpliwości w poprzednim rozstrzygnięciu. Wydanie kolejnego postanowienia przez organ owocuje wystąpieniem skarżącego z kolejnym wnioskiem o jego uzupełnienie, sprostowanie lub wyjaśnienie wątpliwości, itd., itd.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia jego sprawy. Zakaz nadużycia prawa wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.), Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 204-205).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.