Postanowienie NSA z 8 lutego 2023 r., I OZ 30/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Wielkopolskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Po 783/22 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Skład

Sędzia NSA Elżbieta Kremer przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Po 783/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku E. S.A. z siedzibą w P., wstrzymał wykonanie na decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 sierpnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 13 kwietnia 2022 r. ustalającą od skarżącej na rzecz K. K. odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości udziału w prawie własności nieruchomości ze względu na przebieg napowietrznej linii wysokiego napięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji przytoczył treść art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." oraz art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." i wskazał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane m.in. w oparciu o postanowienia art. 128 ust. 4 u.g.n. Wskazany ostatnio przepis nie został zaś wyłączony spod zakresu zastosowania art. 9 u.g.n.

Sąd zauważył, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby wydano postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wręcz przeciwnie Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 17 października 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, gdy organ administracyjny nie wykonał obowiązku nałożonego przez art. 9 u.g.n., to niedopuszczalna jest odmowa uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skierowanego do sądu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wojewoda Wielkopolski, zarzuacjąc naruszenie:

1. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji;
2. art. 9 w zw. z art. 132 ust. 1a u.g.n. poprzez bezpodstawne uznanie, iż znajduje on zastosowanie w stosunku do ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 sierpnia 2022 r., a tym samym niezależnie od "argumentacji powołanej we wniosku" uzasadnione jest wstrzymanie wykonania decyzji;
3. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez:

• wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia, błędnie odnoszącego się do konieczności zastosowania przez organ w sprawie art. 9 u.g.n., podczas gdy przepis ten wyraźnie wymienia wyjątki, w których nie znajduje on zastosowania;
• zaniechanie odniesienia się do przesłanek warunkujących udzielenie tymczasowej ochrony, tj. wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i oparcie rozstrzygnięcia na argumentacji dotyczącej art. 9 u.g.n.

Mając na względzie podniesione zarzuty Wojewoda Wielkopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości.

W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o jego oddalenie, a także zasądzenie i rozliczenie kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu kończącym przedmiotową sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sprawach, o których mowa w przepisach działu III tej ustawy, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

W sytuacji zatem, gdy organ administracyjny nie wykonał obowiązku nałożonego przez art. 9 u.g.n., to niezależnie od argumentacji powołanej we wniosku o wstrzymanie, czy też jej braku lub lakonicznych stwierdzeniach we wniosku, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu taka sytuacja nastąpiła w rozpoznawanej sprawie gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane m.in. w oparciu o art. 128 ust. 4 u.g.n., a przepis ten nie został wyłączony spod zakresu zastosowania art. 9 u.g.n. Z tych względów, zdaniem Sądu, niedopuszczalna była odmowa uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 sierpnia 2022 r.

Wnoszący zażalenie podnosił natomiast, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja została wydana w sprawie stanowiącej wyjątek, o którym mowa w art. 9 u.g.n.

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego Poznań – Jeżyce z dnia 14 marca 1975 r. o zezwoleniu Z. na zajęcie terenów, leżących w pasie budowy zaprojektowanej linii napowietrznej [...], obejmujących m.in. działkę nr [...] i utrzymującej ją w mocy ostatecznej decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu z dnia 13 października 1975 r. został ograniczony sposób użytkowania na ww. nieruchomości. Bezsporne przy tym jest, że w powołanych decyzjach nie przewidziano odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania, a odszkodowanie za udział wynoszący 1/12 części nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...] i [...] z tytułu zmniejszenia jej wartości ze względu na przebieg napowietrznej linii wysokiego napięcia [...] zostało ustalone na rzecz K. K. odrębną decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia 13 kwietnia 2022 r.

W tej sytuacji zasadnie wnoszący zażalenie zauważył, że decyzja organu odwoławczego została wydana w sprawie, o której mowa w art. 132 ust. 1a u.g.n., tj. w sprawie, w której wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdyż za taką, stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., uznać należy decyzję z dnia 13 kwietnia 2022 r. W myśl bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Istotnie, w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał jako podstawy prawnej art. 132 ust. 1a u.g.n., jednakże jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach decyzja o ustaleniu odszkodowania wydana została w oparciu o m.in. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i była odrębną decyzją od decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu użytkowania. Zarówno Prezydent Miasta Poznania jak i Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniach decyzji odwoływali się do orzeczeń z dnia 14 marca 1975 r. i 13 października 1975 r., wskazując że akta archiwalne nie zawierały żadnych dokumentów dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowań dla właścicieli nieruchomości objętych inwestycją. Nie można także pominąć, że w pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 13 kwietnia 2022 r. zawarto rozstrzygnięcie, że do zapłaty odszkodowania w wysokości 20.993,17 zł zobowiązane są solidarnie spółka E. sp. z o.o. oraz E. S.A. oraz, że odszkodowanie podlega wypłacie jednorazowo, w terminie 14 dni, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na wskazany przez uprawnioną rachunek bankowy, a zatem wprost odwołano się do treści art. 132 ust. 1a u.g.n. Stąd też w sprawie nie miała zastosowania reguła z art. 9 u.g.n., dotycząca obligatoryjnego wstrzymania wykonania decyzji w razie wniesienia skargi do sądu na mocy postanowienia organu.

Podkreślić należy, że art. 9 u.g.n. wymienia katalog spraw co do których zostało wyłączone jego stosowanie. Do takich należą m.in. sprawy w których wyłączone zostało wprost jego stosowanie, w tym sprawy w których na podstawie art. 132 § 1a u.g.n. wydano odrębną decyzję odszkodowawczą. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie, ze względu na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 132 ust. 1 i 1a u.g.n. przepis art. 9 u.g.n. nie może odnosić się do decyzji o których mowa w tych przepisach. Został w nich bowiem określony sposób liczenia terminu do wypłaty odszkodowania który odnosi się także do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji o odszkodowaniu. Konieczność wypłaty odszkodowania w terminie określonym w tych przepisach czyni bezprzedmiotowym zastosowanie wstrzymania wykonania decyzji przewidziane w art. 9 u.g.n. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OZ 339/18 oraz E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 9).

Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów stwierdzić należy, że wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiotowej sprawie może być dokonane na zasadach ogólnych przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę oceni zatem czy skarżąca wykazała zaistnienie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawomocnym postanowieniem z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 452/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosków E. S.A. w P. i E. sp. z o.o. w P., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 kwietnia 2019 r. Decyzja ta również dotyczyła ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości (z tym, że za udziały wynoszące łącznie 11/12 części) z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] stanowiącej działki nr [...] i [...] ze względu na przebieg napowietrznej linii wysokiego napięcia [...] wybudowanej na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego Poznań - Jeżyce z dnia 14 marca 1975 r., utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu z dnia 13 października 1975 r. Sąd, rozpoznając wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wydanej także w oparciu o m.in. art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie rozważał możliwości zastosowania art. 9 u.g.n., uznając że wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić na zasadach ogólnych przy wykazaniu przez stronę skarżącą zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., czego w sprawie nie uprawdopodobniono.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.