Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym postanowieniem oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania sprecyzowanej w sentencji decyzji Wojewody M. Jak wynika z akt sprawy J. F. wraz ze skargą wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, którą w punkcie 1 zobowiązano go do udostępnienia Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych sp. z o.o. w Z.:
- - nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 3464 ha, nr [...] o pow. 0,3464 ha, nr [...] o pow. 0,3462 ha i nr [...] o pow. 0,4494 ha w obr. [...] R. jedn. ewid. Z., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym J. F., w pasie 12 metrów wzdłuż rurociągu sieci kanalizacyjnej 2xØ300, w celu wykonania prac polegających na remoncie sieci kanalizacyjnej 2xØ300 (posadowionej na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...]), oraz udostępnienia tej nieruchomości w celu dojazdu do części koniecznej do wykonania prac polegających na remoncie sieci kanalizacyjnej 2xØ 300 na działce nr [...] o pow. 0,4200 ha położonej w obr. [...] R. jedn. ewid. Z.,
- - nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,5063 ha i nr [...] o pow. 1,2080 ha w obr. [...] R. jedn. ewid. Z. objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym J. F., w celu dojazdu do części koniecznej do wykonania prac polegających na remoncie sieci kanalizacyjnej 2xØ300 na działkach nr [...] o pow. 1,2080 ha, nr [...] o pow. 3464 ha, nr [...] o pow. 0,3464 ha, nr [...] o pow. 0,3462 ha i nr [...] o pow. 0,4494 ha pół. w obr. [...] R. jedn. ewid. Z., oraz udostępnienia tej nieruchomości w celu dojazdu do części koniecznej do wykonania prac polegających na remoncie sieci kanalizacyjnej 2xØ300 na działce nr [...] o pow. 0,4200 ha pół. w obr. [...] R. jedn. ewid. Z., które to czynności nie spowodują zmiany powierzchni działek zajętych przez urządzenia sieci kanalizacyjnej podlegające remontowi, na okres 6 miesięcy od dnia wykonalności tej decyzji w sposób przedstawiony na załączniku graficznym do tej decyzji tj. mapie z wkreślonym terenem zajętości działki niezbędnym do wykonania czynności remontowych, w tym zapewnienia dojazdu.
Żądanie wstrzymania zaskarżonej decyzji skarżący argumentował tym, iż w związku z zamierzonymi robotami (które według skarżącego nie są remontem, lecz odbudową), jego nieruchomości zostaną na długi czas zdewastowane. Grunty te są tymczasem użytkowane jako tereny rekreacyjno-sportowe pod nazwą "[...]", organizowane są tam imprezy masowe. Tereny są położone w rejonie cennym przyrodniczo i widokowo, są schludnie zagospodarowane. Skarżący wyraził również obawę, że tereny te zostaną wyłączone z użytku na cały sezon 2017/2018, a roszczenia odszkodowawcze nie będą realizowane przez uprawnione z decyzji Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Z. Oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności uzasadniających zgłoszone żądanie, w szczególności zaś nie przedstawił rzeczowej argumentacji, jaka szkoda powstanie w przypadku wykonania decyzji i w czym upatruje nieodwracalność jej skutków.
W ocenie Sądu I instancji jest oczywiste, że realizacja tego rodzaju decyzji zawsze wiąże się z niedogodnością. Z istoty swej decyzja zobowiązująca do udostępnienia gruntu w celu wykonania robót ingeruje w prawa właścicielskie. W zwykłych więc okolicznościach (a skarżący nie wskazał nadzwyczajnych) każdą taką decyzję można by uznać za zagrażającą powstaniu szkody, co przeczy celowi i funkcji instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Powodem zastosowania tej instytucji nie może być też obawa przed ewentualnym kłopotliwym czy niepewnym rozliczeniem odszkodowania z uprawnionym z decyzji.
Zażalenie na to postanowienie wniósł J. F., postulując jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., poprzez bezpodstawną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo wykazania przezeń przesłanek określonych w tymże artykule, a co za tym idzie niesprawiedliwej odmowy udzielenia ochrony tymczasowej w toku trwania postępowania przed Sądem I instancji.
W jego uzasadnieniu skarżący podniósł, iż przedmiotowe nieruchomości wskutek zajęcia w celu przeprowadzenia robót budowlanych zostaną zdewastowane na długie miesiące. Grunty te są użytkowane jako tereny rekreacyjno-sportowe i przeprowadzenie na nich prac pozbawi je możliwości jakiegokolwiek wykorzystania w sezonie letnim 2017/2018 r. Trudność odwrócenia skutków wykonania decyzji polega na tym, iż roboty budowlane pozostawią ślady na dobrze utrzymanym i zadbanym terenie skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., przesłankami wstrzymania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności są: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wywołanych jego realizacją.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została w celu tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa w zasadzie w całości na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, czy okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Złożenie wniosku nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej.
Zasadą jest wszak jej wykonalność. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania i uprawdopodobnienia wspomnianych zdarzeń czy okoliczności spełniających powyższe przesłanki, nie wymagając ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może ograniczać się do samych twierdzeń strony. Sąd musi opierać się na materiale dowodowym pozwalającym mu zająć stanowisko w tej materii, czyli dokonać oceny zasadności żądania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 443/10, publ. CBOSA). Badanie, czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle w przypadku aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku, albo w ogóle nieodwracalne.
Dlatego zawarta we wniosku argumentacja winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do jego uwzględnienia. Rozpoznanie wniosku powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, nie zwalnia to jednak strony z obowiązku wykazania, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest w stosunku do niej zasadne (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt I OZ 1290/15, publ. CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kwestionowane obecnie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, bowiem w niniejszej sprawie nie doszło do uprawdopodobnienia okoliczności, które skutkowałyby zaistnieniem przesłanki ochrony tymczasowej określonej w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Wypada też dodać, że stosownie do art. 124b ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), który to przepis był podstawą wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do udostępnienia jego nieruchomości, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.
Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Przepis art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to, aby uniknąć zbędnej zwłoki.
Wstrzymanie wykonania takich decyzji nastąpić może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia wniosku o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, pod warunkiem złożenia skargi na tę decyzję (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 80/15, publ. CBOSA). Ponadto wyłączenia te to wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy usunięte spod działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (por. Komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2013).
Jak już uprzednio wskazano uprawdopodobnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie może opierać się wyłącznie na twierdzeniach strony. Zawarta we wniosku argumentacja winna być zatem poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które realnie uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, czego skarżący nie uczynił. Nie uprawdopodobnił bowiem w żaden sposób, że zobowiązanie go do udostępnienia na okres 6 miesięcy dwóch nieruchomości celem przeprowadzenia koniecznych prac remontowych znajdującej się tam sieci kanalizacyjnej spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
- - ---------------------- 5