Postanowienie NSA z 28 lutego 2017 r., I OZ 322/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 28 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 1145/16

Sprawa

w sprawie z wniosku P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanawia oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z 21 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), oddalił wniosek P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że P. S., pismem z dnia 5 maja 2016 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywny za nieprzekazanie Sądowi w terminie trzydziestu dni skargi z dnia 24 kwietnia 2015 r. na bezczynność Kolegium w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie uwierzytelnionej kopii akt postępowania w sprawie [...] wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jego oddalenie podnosząc, że działania skarżącego stanowią nadużycie prawa do sądu i mają na celu sparaliżowanie działań organu. Organ podkreślił, że P. S. zaskarża każde wydane rozstrzygnięcie oraz składa liczne wnioski i żądania (w tym o sprostowanie oczywistych omyłek, uzupełnienie pouczenia, stwierdzenie nieważności decyzji, "wygaśnięcie" decyzji, wznowienie postępowania, wyłączenie członków Kolegium, udzielenie stosownych informacji). W początkowym okresie rozpatrzone zostały wszystkie wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji, nadano bieg żądaniom wygaszenia decyzji i wznowienia postępowania, rozpatrywano również wnioski o sprostowanie, uzupełnienie pouczenia, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargi na te rozstrzygnięcia przesłano do Sądu.

Organ zaznaczył, że żądania skarżącego tylko pozornie odnosiły się do merytorycznych orzeczeń Kolegium. W istocie każde orzeczenie generowało kolejne wnioski i żądania, mające formalną podstawę w przepisach procedury administracyjnej (od grudnia 2013 r. do 27 kwietnia 2015 r. wpłynęło 281 spraw, których liczba stale rośnie). Podania, które nie dotyczyły spraw, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jak również wnioski, których treść była identyczna z wnioskami już wcześniej rozstrzygniętymi, zgromadzono w segregatorach. Podstawą prawną działania organu była treść art. 239 § 1 k.p.a., a jego intencją było uniemożliwienie skarżącemu zdezorganizowania pracy organu. Rozpoznawanie kolejnych, powtarzających się wniosków i żądań ograniczyłoby możliwość załatwiania innych spraw i pociągnęłoby za sobą wysokie koszty (koszt każdej sprawy administracyjnej wynosi 570 zł).

Organ podkreślił, że w Kolegium znajduje się 25 segregatorów zawierających różne wnioski skarżącego, a kolejne wnioski stale napływają. W związku z powyższym wprowadzono zmiany w rejestracji wnoszonych przez niego pism. Mogło też dojść do sytuacji, że skarga skarżącego wśród wielu żądań nie została zauważona. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie wniosku o ukaranie grzywną.

Skarga P. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wraz z odpowiedzią oraz aktami przekazana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 17 października 2016 r. i została zarejestrowana pod sygn. akt I SAB/Wa 1455/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniosek wskazał, że choć opóźnienie w przekazaniu skargi nie zasługuje na aprobatę, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, oprócz samego faktu naruszenia terminu przekazania skargi sądowi, przy rozstrzyganiu o nałożeniu grzywny należy wziąć pod uwagę również przyczyny niewypełnienia przez organ ww. obowiązku. Skarżący wnosząc szereg wniosków do organu administracji publicznej, a w konsekwencji i skarg do sądu administracyjnego (od 22 września 2014 r. do 19 października 2016 r. w Sądzie zarejestrowano ponad 2750 spraw zainicjowanych przez P. S.), powinien liczyć się z tym, że pisma te nie zawsze będą rozpoznawane, czy też przekazywane do sądu w terminach wynikających z przepisów prawa.

Powołując się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 605/16 i I OZ 606/16, Sąd stwierdził, że działania P. S. nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia jego sprawy. Nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Zakaz nadużycia prawa wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej. Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu.

Sąd wywodził dalej, że w powołanych postanowieniach NSA wskazano, iż wniesiony przez skarżącego wniosek o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie jest nadużyciem tego uprawnienia, bowiem instytucja wymierzenia grzywny organowi z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Zdaniem Sądu, tak również należy ocenić działania skarżącego w niniejszej sprawie, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów materialnych i procesowych. W jego ocenie Sąd nie zajmuje się rozpatrywaniem wniosków o wymierzenie grzywny we właściwy merytoryczny sposób –z góry zakłada, że każdy wniosek podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie podlega oddaleniu. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, co wyczerpująco i prawidłowo zostało umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wskazać na wstępie trzeba, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 powołanej ustawy w terminie przewidzianym w tym przepisie dopuszczalne są wyjątki, które zawsze należy oceniać w okolicznościach konkretnej sprawy.

Z takim właśnie wyjątkiem, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Niedotrzymanie terminu przekazania akt sprawy sądowi administracyjnemu można uznać za usprawiedliwione zwłaszcza w przypadku, kiedy niedochowanie terminu przez organ jest – przynajmniej w znacznej mierze – następstwem działań strony nakierowanych nie na realne załatwienie jej sprawy, lecz na utrudnienie (dezorganizację) prawidłowego funkcjonowania organu. Taki charakter w zdecydowanej większości mają działania P. S., który, jak wskazało Kolegium w odpowiedzi na wniosek, kieruje do organu setki podań, których przedmiotem w większości przypadków nie jest żądanie rozpoznania jego sprawy w znaczeniu administracyjnym. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że po załatwieniu sprawy w administracyjnym toku instancji, skarżący wnosi kolejne podanie, najczęściej o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia, czy też o jego sprostowanie. Żeby tę kwestię wyjaśnić, organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie. To z kolei powoduje, że skarżący wnosi kolejne podanie, w którym żąda wyjaśnienia wątpliwości w treści postanowienia, wyjaśniającego wątpliwości w poprzednim rozstrzygnięciu. Wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na wniosek znajdują również potwierdzenie w ilości spraw, jakie zainicjował skarżący przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w takich okolicznościach wniesione przez skarżącego żądanie wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie jest nadużyciem przysługującego prawa do terminowego załatwienia jego sprawy, bowiem instytucja wymierzenia grzywny organowi z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Nie ulega wątpliwości, że sposób działania skarżącego (ilość wniosków i żądań skierowana pod adres SKO w Warszawie oraz rodzaj wszczynanych spraw) był bezpośrednią przyczyną niewywiązania się przez organ z ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., co nie mogło pozostać bez wpływu na ocenę zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.