Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 22 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 382/26 wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez M.R. i A.R. (dalej: skarżący) decyzji Wojewody Pomorskiego z 26 lutego 2026 r., nr NSP-VIII.7581.1.65.2025.PG, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z 31 marca 2025 r., nr GN.6821.29.2024.JS, orzekającą o udzieleniu P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: Spółka) zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], położonej w R., KW [...].
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że w związku z realizacją inwestycji celu publicznego zostały wydane dwie decyzje - zarówno decyzja w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 399, dalej: u.g.n.), jak i decyzja w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. Postanowieniem z 16 kwietnia 2026 r. organ odwoławczy wstrzymał wykonanie decyzji wydanej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skoro zaś decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. (decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości) jest decyzją ściśle związaną z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.), to wstrzymanie wykonania tylko decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości bez wstrzymania wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości niweczy sens instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego.
Na powyższe postanowienie Spółka wniosła zażalenie, zarzucając błędną wykładnię art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzącą do pozbawienia normatywnego znaczenia instytucji decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, pomimo że przepis ten stanowi wyjątek od zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych i służy zapewnieniu niezwłocznej realizacji inwestycji celu publicznego w przypadkach określonych przez ustawodawcę.
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na:
- przyjęciu, że funkcjonalny związek pomiędzy decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. a decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. stanowi samodzielną przesłankę wstrzymania wykonania tej ostatniej decyzji, podczas gdy przesłanki zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. mają charakter wyczerpujący i ograniczają się wyłącznie do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;
- przyjęciu pozaustawowej przesłanki wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej w postaci konieczności zachowania funkcjonalnej spójności rozstrzygnięć wydanych w odrębnych postępowaniach administracyjnych, podczas gdy przesłanki zastosowania tego przepisu zostały przez ustawodawcę określone w sposób wyczerpujący.
Ponadto, zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez uznanie, że zostały spełnione ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że skarżący nie uprawdopodobnili ani niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; z pominięciem obowiązku wyważenia interesu indywidualnego skarżących z interesem publicznym przemawiającym za niezwłoczną realizacją inwestycji celu publicznego, której służy zaskarżona decyzja oraz z uchybieniem przepisom art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., w wyniku sporządzenia uzasadnienia postanowienia w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności przez niewskazanie, jakie konkretne okoliczności faktyczne Sąd uznał za świadczące o istnieniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz z jakich przyczyn uznał je za wystarczające do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a.
W odpowiedzi na zażalenie skarżący wnieśli o oddalenie zażalenia, odnosząc się do argumentacji powoływanej przez Spółkę oraz wskazując, że nawet hipotetyczne uwzględnienie skargi nie doprowadzi do usunięcia skutków wykonanych robót ani nie cofnie trwałej ingerencji w nieruchomość i obniżenia jej wartości.
Spółka w replice na odpowiedź na zażalenie, podtrzymała swoje stanowisko, dodatkowo wskazując na zobowiązanie do zakończenia prac do końca bieżącego roku i przedstawiając na tę okoliczność pismo Urzędu Miasta w R. z 23 marca 2026 r.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zażalenie podlegało uwzględnieniu, słusznie w jego treści zarzucono wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że podstawę wstrzymania wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może stanowić związek funkcjonalny pomiędzy tą decyzją a decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
Obligatoryjne wstrzymanie przez organ wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w przypadku wniesienia skargi do sądu (art. 9 u.g.n.) nie stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawy do wstrzymania wykonania decyzji o natychmiastowym zajęciu nieruchomości. Pomimo prawidłowej konkluzji Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny może nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), do oceny zawartego w skardze wniosku z punktu widzenia zaistnienia przesłanek ustawowych – spowodowania w wyniku wykonania decyzji znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków nie doszło. Sąd doszedł bowiem wyłącznie do przekonania, że "wstrzymanie wykonania tylko decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości bez wstrzymania wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości niweczy sens tej instytucji". Wniosek skarżących powinien być natomiast oceniony wyłącznie przez pryzmat wskazanych w nim okoliczności na uzasadnienie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji o natychmiastowym zajęciu nieruchomości.
Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 124 ust. 1a u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust.
- Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z mocy przywołanego przepisu starosta zobowiązany jest - po wydaniu decyzji na podstawie ust. 1 - do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu, jeżeli decyzja ta nie stała się jeszcze ostateczna albo w wyniku złożenia od niej odwołania wydana została decyzja przez organ odwoławczy, która została zaskarżona do sądu administracyjnego. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana jest w celu rozpoczęcia realizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy sama decyzja o zezwoleniu wydana na podstawie ust. 1 nie może być jeszcze wykonana z uwagi na to, że nie stała się jeszcze decyzją ostateczną lub też jako decyzja organu odwoławczego nie stała się decyzją wykonalną. W takim przypadku nie nadaje się decyzji wydanej na podstawie ust. 1 rygoru natychmiastowej wykonalności, lecz z przyczyn, które uzasadniałyby nadanie takiego rygoru, istnieje możliwość wydania odrębnej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wywłaszczonej i to temu orzeczeniu nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. Wydanie przedmiotowego zezwolenia i opatrzenie go rygorem natychmiastowej wykonalności jest obligatoryjne, przy czym obligatoryjność ta uwarunkowana jest zaistnieniem okoliczności określonych w ust. 1a. Obligatoryjność wydania decyzji i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności przejawia się w tym, że stwierdzenie przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej ziszczenia się ustawowych przesłanek powoduje konieczność wydania decyzji i nadania jej tego rygoru (zob. wyrok NSA z 12 listopada 20-25 r., sygn. akt I OSK 2851/23).
Na podstawy wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji art. 124 ust. 1a u.g.n. wskazywał organ w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 206 poz. 1590) wyjaśniono że "ze względu na doniosłość inwestycji celu publicznego (...) zaproponowano, aby w przypadku wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości decyzji tej obligatoryjnie był nadawany przez starostę rygor natychmiastowej wykonalności", a także, że możliwość wydania na wniosek inwestora decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, w przypadku wystąpienia omówionych wyżej przesłanek "znacząco przyśpieszą rozpoczynanie inwestycji celu publicznego, w tym zwłaszcza inwestycji liniowych".
W przeciwieństwie zatem do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., wstrzymanie wykonania decyzji o natychmiastowym zajęciu nieruchomości może nastąpić wyłącznie wskutek oceny wniosku pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponownie oceniając złożony w niniejszej sprawie wniosek, Sąd rozważy, czy wskazywane argumenty świadczą o spełnieniu przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie wpisu od zażalenia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.