Postanowienie NSA z 9 lipca 2024 r., I OZ 332/24

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 861/23

Sprawa

w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. nr KOA/5159/Pn/22 w przedmiocie uchylenia postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

sędzia NSA Karol Kiczka przewodniczący

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 861/23, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) po rozpoznaniu wniosku [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. nr KOA/5159/Pn/22 w przedmiocie uchylenia postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości oraz postanowienia Burmistrza Radzymina z 27 lutego 2023 r., nr 24/2023.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył [...] zarzucając naruszenie:

1. art. 61 § 3 i art. 163 § 2 p.p.s.a. polegające na rozpoznaniu przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., pomimo tego, że było to przedwczesne i możliwość rozpoznania przez Sąd ww. wniosku jeszcze się nie zaktualizowała, albowiem Skarżący w swej Skardze złożył przede wszystkim wniosek o wstrzymanie wykonania tegoż postanowienia przez SKO w trybie art. 61 § 1 ust. 2 p.p.s.a., który jednak nie został dotychczas rozpoznany (Skarżący nie otrzymał odpisu postanowienia w tymże przedmiocie), zaś wniosek o wstrzymanie wykonania tego postanowienia przez Sąd w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. został złożony alternatywnie wyłącznie w przypadku ewentualnego niewstrzymania wykonalności postanowienia przez SKO. Ponadto, mimo powyższego nie rozpoznania przez SKO wniosku Skarżącego w trybie 61 § 1 ust. 2 p.p.s.a. i przekazania Skargi do Sądu, a następie mimo ponownego rozpoznawania wniosku Skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny Postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2023 roku o odmowie wstrzymania wykonania, Skarżący nie został wezwany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach ponownego rozpoznawania wniosku, do wypowiedzenia się, czy popiera tenże wniosek przed sądem, a jeśli tak - do uzupełnienia swego wniosku, a więc rozstrzygnięcie Sądu i z tych przyczyn jest przedwczesne, bowiem uniemożliwiło Skrzącemu ewentualne podjęcie ww. działań zmierzających do obrony swych praw;
2. art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na wadliwe uznanie, iż ze względu na kasacyjny charakter tego postanowienia wydanie takiego aktu nie przyznaje Skarżącemu żadnych praw, ani nie nakłada na niego żadnych obowiązków określonych prawem, materialnym, a więc ze względu już tylko na swój kasacyjny charakter nie powoduje i nie wpływa na wykonalność jakiegokolwiek aktu prawnego, podczas gdy wbrew Sądowi I instancji, ‘wadliwe’ postanowienie SKO umożliwiło Burmistrzowi Radzymina ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie ponownego Postanowienia z dnia 27 lutego 2023 roku Nr 24/2023 o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości, co w przypadku prawidłowego rozstrzygnięcia SKO lub wstrzymania wykonalności rozstrzygnięcia SKO nie byłoby możliwe. Powyższe w praktyce mogło powodować skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. i grozić niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem prowadzi pośrednio do przymusu państwowego polegającego na wykonaniu podziału nieruchomości Skarżącego w kształcie przyjętym wyłącznie przez Burmistrza Radzymina, ponieważ zgodnie z wykładnią art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości dokonany decyzją winien odpowiadać podziałowi ze wstępnego projektu podziału pozytywnie zaopiniowanego postanowieniem. Tak więc w praktyce kształt i wstępny podział pozytywnie zaopiniowany takim postanowieniem, przesądza o kształcie wydanej w przyszłości decyzji o podziale nieruchomości Skarżącego, a więc nawet kasatoryjne rozstrzygnięcie SKO może w przypadku spraw dotyczących pozytywnego zaopiniowania wstępnych projektów podziałów, prowadzić do wydania wobec Skarżącego wykonalnych aktów prawnych w postaci decyzji o podziale nieruchomości;
3. art. 61 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. i art. 1 p.p.s.a. polegające na niezasadnej odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Burmistrza Radzymina z dnia 27 lutego 2023 r. z uwagi na to, ze postanowienie to nie pozostaje w granicach sprawy, a więc nie może być objęte dyspozycją art. 135 p.p.s.a., podczas gdy postanowienie Burmistrza Radzymina pozostaje w granicach niniejszej sprawy, ponieważ:

• dotyczy tej samej nieruchomości co niniejsza sprawa,
• dotyczy tego samego przedmiotu co niniejsza sprawa (tj. wstępnego projektu podziału),
• jego adresatem jest Skarżący z niniejszej sprawy,
• zostało wydane w ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy przez Burmistrza Radzymina w postępowaniu pod tą samą sygnaturą (wskutek wadliwego uchylenia, a nie zmiany pierwszego postanowienia Burmistrza Radzymina),
• mieści się w granicach sprawy wykładanej zgodne z prawidłową wykładnią art. 1, art. 61 § 3 i art. 135 p.p.s.a.;
• dla końcowego załatwienia sprawy której dotyczy skarga Skarżącego jest niezbędne uchylenie postanowienia Burmistrza Radzymina z dnia 27 lutego 2023 r. ponieważ w przeciwnym wypadku rozpoznanie niniejszej skargi nie miałoby żadnego znaczenia dla sprawy, skoro Burmistrz Radzymina wydał kolejne postanowienie z dnia 27 lutego 2023 roku załatwiające sprawę, pozwalające na wydanie decyzji co do istoty sprawy;

4. art. 61 § 3 w zw. z art. 135 w zw. z art. 7 i art. 1 p.p.s.a. polegające na niezasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że tzw. "głębokość orzekania" dotyczy wyłącznie aktów podjętych przed złożeniem skargi, a nie wobec aktów wydanych później, co doprowadziło do niezasadnej odmowy wstrzymania postanowienia Burmistrza Radzymina z dnia 27 lutego 2023 r., podczas gdy tzw. "głębokość orzekania" dotyczy wszystkich aktów i postępowań mieszczących się w granicach danej sprawy niezależnie od tego, czy zostały wydane bądź były wszczęte przed wniesieniem skargi, czy po jej wniesieniu;
5. art. 61 § 3 w zw. z art. 135 w zw. z art. 7 i art. 1 polegające na niezasadnej odmowie wstrzymania przez Sąd I instancji postanowienia Burmistrza Radzymina z dnia 27 lutego 2023 r. z uwagi na to, że postanowienie to miało zostać wydane po wniesieniu Skargi, a więc nie mieści się w tzw. "głębokości orzekania" Sądu, podczas gdy postanowienie Burmistrza Radzymina Nr 24/2023 pozostające w granicach niniejszej sprawy zostało wydane w dniu 27 lutego 2023 r., a więc przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, co nastąpiło w dniu 11 marca 2023 r., a więc mieści się w tzw. "głębokości orzekania" nawet błędnie wykładanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;
6. art. 61 § 3 w zw. z art. 135 w zw. art. 7 i art. 1 p.p.s.a. polegające na niezasadnej odmowie wstrzymania przez Sąd I instancji postanowienia Burmistrza Radzymina z dnia 27 lutego 2023 r. z uwagi na błędne przyjęcie, iż Sąd nie może wstrzymać wykonalności tego postanowienia, skoro przedmiotem skargi może być tylko akt wydany przez organ II instancji, podczas gdy zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki (a więc także normę art. 61 § 3 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a więc na podjęcie takich środków nie ma wpływu to, czy na akty wobec których mają być podjęte te środki przysługuje skarga, a wyłącznie to czy akty te pozostają w granicach sprawy, zaś ww. postanowienie Burmistrza Radzymina z dnia 21 lutego 2023 r. pozostaje w granicach niniejszej sprawy;
7. art. 61 § 3 w zw. z art. 135, art. 7 i art. 1 p.p.s.a. polegające na niezasadnej odmowie wstrzymania przez Sąd I instancji postanowienia Burmistrza Radzymina z uwagi na błędne założenie, że możliwość wstrzymania ww. postanowienia powstanie dopiero, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania postanowienia organu drugiej instancji rozstrzygającego zasadność tego postanowienia podczas gdy zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki (także normę art. 61 § 3 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a więc na podjęcie takich środków me ma wpływu to, czy akty wobec których mają być podjęte są zaskarżalne, zostały zaskarżone, w której instancji znajduje się sprawa, oraz czy rozstrzygał o nich organ II instancji, a także czy ewentualnie orzeczenie organu II instancji podlegało wstrzymaniu:
8. art. 61 § 3 w zw. z art. 135 w zw. z art. 7 p.p.s.a. polegające na niezasadnej odmowie wstrzymania wykonania postanowienia SKO z dnia 1 lutego 2023 r. oraz niezasadnej odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Burmistrza Radzymina z dnia 27 lutego 2023 r., pomimo, iż zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania tychże postanowień, albowiem ich wykonanie prowadzi w sposób pośredni do nałożenia obowiązku polegającego na wykonaniu sprzecznego z przepisami prawa podziału nieruchomości Skarżącego, ponieważ zgodnie z wykładnią art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, następcze wydanie decyzji o podziale nieruchomości musi odpowiadać postanowieniu o zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału, a więc w praktyce kształt i wadliwy prawnie podział proponowany takim postanowieniem, przesądza o kształcie wydanej w przyszłości decyzji o podziale nieruchomości.

We wnioskach zażalenia wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania w całości postanowienia Burmistrza Radzymina z dnia 27 lutego 2023 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 tej ustawy po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że:

• po pierwsze: Sąd może wstrzymać wykonanie jedynie aktu którego dotyczy skarga (§ 1),
• po drugie, że organ może ale nie musi (fakultatywny charakter) wstrzymać z urzędu lub na wniosek ich wykonanie (tylko aktów objętych skargą, a zatem zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji, którym w niniejszej sprawie jest postanowienie Burmistrza Radzymina z dnia 30 września 2022 r., zaś nie jest to postanowienie Burmistrza Radzymina z dnia 27 lutego 2023 r.),
• po trzecie, że ciężar wykazania wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu spoczywa na wnioskodawcy, a sąd może wstrzymać jego wykonanie, jeżeli jest spełniona co najmniej jedna ustawowa przesłanka wskazana w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OZ 852/21; postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., I OZ 577/21).

Mając na uwadze powołany przepis oraz treść wniosku i zażalenia, należy przyznać rację Sądowi I instancji, który prawidłowo i rzetelnie wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione wymienione powyżej przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie, skarżący domaga się wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z dnia 1 lutego 2023 r., którym SKO uchyliło postanowienie Burmistrza Radzymina z dnia 30 września 2022 r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Postanowienie to ma charakter kasacyjny, więc nie kwalifikuje się do wykonania., co zasadnie wskazał Sąd I instancji.

Nadto, za niezasadny uznać należy każdy zarzut wskazujący na naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 135, art. 7 i art. 1 p.p.s.a. bowiem całkowicie należy się zgodzić z argumentacją Sądu I instancji odnośnie "granic skargi" do których postanowienie Burmistrza Radzymina z dnia 27 lutego 2023 r. nie należy, zatem nie może być objęte wnioskiem o wstrzymanie wykonania w sprawie ze skargi dotyczącej postanowienia SKO z dnia 1 lutego 2023 r. Wprost ujmując - granice skargi zamyka akt zaskarżony do Sądu i wszystko co zostało wydane wcześniej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie powtarzał przytoczonej już, prawidłowej, rzetelnej i zasadnej w tym zakresie argumentacji wskazanej w zaskarżonym postanowieniu Sądu I instancji, dotyczącej rozumienia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

Również odnośnie przedwczesnego rozpoznania wniosku przez Sąd należy się zgodzić z argumentacją wskazaną zarówno w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt I OZ 550/23, jak i w zaskarżonym postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2024 r. Sąd rozpoznaje wniosek, gdy jest to wniosek złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., zaś organ może ale nie musi rozpoznać wniosek złożony do niego w trybie art. 61 § 2 ust. 1 p.p.s.a. (błędnie wskazywany przez skarżącego jako art. 61 § 1 ust 2), przedwczesne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania przez Sąd miałoby miejsce w sytuacji braku wniosku do Sądu, a jedynie w sytuacji zaistnienia w skardze wniosku do organu, ale taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła - skarżący złożył w skardze wniosek do organu – którego organ zgodnie z przysługującymi mu uprawnieniami nie rozpoznał, i do Sądu, który to Sąd na wniosek skarżącego (a taki w skardze został zawarty) rozpoznać już musiał. Dlatego nie może być w sprawie mowy o przedwczesności rozpoznania wniosku przez Sąd. Tym samym wszystkie zarzuty podlegają oddaleniu jako bezzasadne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.