Postanowienie NSA z 8 kwietnia 2016 r., I OZ 333/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1725/15 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]

Sprawa

w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Iwona Bogucka przewodniczący

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. 798 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 12/2 w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz K. P. – w udziale 24/60 części, D. Ł. – w udziale 6/60 części, E. T.-F. – w udziale 6/60 części, A. K. T. – w udziale 6/60 części, R. T. – w udziale 4/60 części, S. R. – w udziale 4/60 części, Z. G. – w udziale 4/60 części, M. Ł. – w udziale 3/60 części, M. P. – w udziale 3/60 części, oraz o ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości netto 798 zł.

Pismem z dnia 4 września 2015 r. A. B. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że koniecznym jest wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest rozporządzanie prawem użytkowania wieczystego, a w wyniku jej wykonania zostanie podpisana umowa w formie aktu notarialnego nosząca skutki rzeczowe. Zdaniem skarżącego brak wstrzymania spowoduje nieodwracalne skutki materialnoprawne, które umożliwią rozporządzanie nieruchomością jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowego, jednocześnie wskazał, że wówczas kontrola sądu administracyjnego nie będzie miała już dla stron znaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1725/15, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. W sytuacji umorzenia postępowania odwoławczego, podmiot, którego nie uznano za stronę, uprawniony jest do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu jest w takim przypadku prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu w granicach sprawy mieści się zatem jedynie zaskarżona decyzja umarzająca postępowania odwoławcze. Jeżeli rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem sąd oddala skargę. Jeżeli natomiast umorzenie postępowania narusza prawo sąd uchyla decyzję i organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę merytorycznie poprzez wydanie decyzji, od której stronom będzie przysługiwała skarga do sądu. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, nie mieści się w granicach sprawy określonych w art. 135 p.p.s.a.

Rozpatrując wniosek o wstrzymanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, aprobowanym również przez doktrynę, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Sąd podał, że wstrzymanie wykonania dotyczy tylko takich sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. W ocenie Sądu I instancji skutków takich nie wywołuje decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Sąd zauważył, że zaskarżone orzeczenie ma bowiem charakter procesowy w tym sensie, że kończy postępowanie administracyjne bez merytorycznego rozpoznania odwołania. Stwierdza się w nim, iż podmiot, który wniósł odwołanie nie ma interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze strony. Zdaniem Sądu nie może być zatem mowy o wykonalności tego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji o jego wstrzymaniu w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie zarzucając naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu wskazano, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera inny, szerszy, niż wynikający z art. 135 p.p.s.a. zakres stosowania, wskazujący wprost na możliwość wstrzymania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W ocenie skarżącego wąskie rozumienie "zakresu sprawy" w kontekście art. 135 p.p.s.a. zastosowane przez Sąd I instancji wypacza ratio legis art. 61 p.p.s.a. Wskazano, że przyjmując wąskie stosowanie art. 61 p.p.s.a. organ administracyjny – eliminując osoby z zakresu pojęciowego "strony postępowania" – mógłby skutecznie pozbawić prawnej ochrony jednostki nawet w przypadku niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona zaś w takim przypadku pozbawiona zostałaby realnej możliwości dochodzenia swoich praw w trybie sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania we wniosku przesłanek zawartych w tym przepisie, to jest przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowodować może znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki rozumie się taką szkodę, która nie będzie mogła zostać wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia lub nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Rozważając zatem kwestię wstrzymania lub odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że w powołanym przepisie mowa jest nie tylko o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ale także aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Oznacza to, że przedmiotem ochrony tymczasowej może być nie tylko zaskarżony akt, lecz także inne akty wydane wcześniej, z tym jednak warunkiem, że muszą one mieścić się "w granicach tej samej sprawy".

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r. orzekającej o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego. Skarżący domaga się wstrzymania wykonania obu decyzji.

Wobec tego kluczową kwestią jest odpowiedź na pytanie, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy", a w szczególności czy w granicach sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, mieści się decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r.

Należy wskazać, że w art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 p.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż sens znaczeniowy w/w sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 p.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy".

Należy zaznaczyć, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w doktrynie, na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd (art. 135 p.p.s.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że powyższe rozumienie "sprawy administracyjnej" nie umożliwia w niniejszej sprawie – dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego – wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r. orzekającej o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. W decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze organ stwierdził jedynie, że odwołujący się nie miał legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Między obydwoma wymienionymi sprawami nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym.

Zasadnie zatem Sąd I instancji wykluczył możliwość rozpoznania wniosku o wstrzymanie decyzji organu I instancji – Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r. oddalając wniosek w tym przedmiocie.

Odnosząc się zaś do wniosku o wstrzymanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, wskazać należy, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady, cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem, nie mają decyzje odmowne, czy też decyzje umarzające postępowanie. Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie zachodziły podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. 798 m². Nie można mówić o wykonaniu decyzji umarzającej postępowanie, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może bowiem dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, o czym była już mowa powyżej. Podkreślić bowiem raz jeszcze należy, że instytucja unormowana art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy tylko takich sytuacji, gdy akt organu administracyjnego nakłada na stronę określone obowiązki i kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.