Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 grudnia 2016 r., I SO/Wa 685/16, oddalił wniosek P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (pkt 1) oraz odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata lub radcy prawnego (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę z 1 grudnia 2015 r. (uzupełnioną pismem z 27 kwietnia 2016 r.) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie uwierzytelnionej kopii akt orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...]. Skarga ta, jak wynika z prezentaty organu, wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. 1 grudnia 2015 r. (k-2 akt sąd. sprawy I SAB/Wa 654/16). Od tej daty rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wykonania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Termin ten upłynął 31 grudnia 2015 r. Tymczasem skarga P. S. wraz z odpowiedzią na skargę przekazana została przez organ dopiero 1 lipca 2016 r. (data prezentaty Sądu). Pismem z 13 kwietnia 2016 r., uzupełnionym pismami z 6 czerwca 2016 r. i 9 listopada 2016 r., skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywny, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo w treści pisma z 9 listopada 2016 r., stanowiącego uzupełnienie wniosku z 13 kwietnia 2016 r., skarżący zwrócił się z prośbą o przyznanie mu prawa pomocy poprzez ustanowienie adwokata lub radcy prawnego.
Sąd I instancji podkreślił, że choć wskazane opóźnienie w przekazaniu skargi nie zasługuje na aprobatę, to jednak oprócz samego faktu naruszenia terminu przekazania skargi sądowi, przy rozstrzyganiu o nałożeniu grzywny należy wziąć pod uwagę również przyczyny niewypełnienia przez organ ww. obowiązku. Przepisy dopuszczające wymierzenie organowi grzywny mają bowiem na celu dyscyplinowanie organów, jak również stosowanie wobec nich finansowych środków represyjnych, a Sąd, orzekając o zasadności wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a., powinien rozważyć całokształt okoliczności sprawy, związanych z nieterminowym przekazaniem skargi, a tym samym wziąć pod uwagę stopień winy organu. Wskazano, że choć przekroczenie terminu do przekazania skargi było w rozpatrywanym przypadku znaczne, to jednak w przekonujący sposób zostało przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnione i usprawiedliwione. Skarżący wnosząc szereg wniosków do organu administracji publicznej, (od 1 stycznia 2016 r. do 30 września 2016 r. w Sądzie zarejestrowano ponad 2500 spraw zainicjowanych przez P. S.) powinien liczyć się z tym, że pisma te nie zawsze będą rozpoznawane, czy też przekazywane do sądu w terminach wynikających z przepisów prawa.
Działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia jego sprawy. Ogólnie rzecz ujmując, nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2016 r., I OZ 605/16).
Natomiast odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy i z uwagi na dokonanie powyższej oceny oraz oczywistą bezzasadność wniosku, Sąd, zgodnie z art. 247 p.p.s.a, uznał, że prawo pomocy nie przysługuje stronie.
Zażalenia na powyższe postanowienie (zarówno odnośnie punktu pierwszego jak i punktu drugiego postanowienia) wniósł P. S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Pamiętać jednak należy, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Zatem, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki.
Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że po załatwieniu sprawy w administracyjnym toku instancji, skarżący wnosi kolejne podanie, najczęściej o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia, czy też o jego sprostowanie, żeby tę kwestię wyjaśnić, organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie. To z kolei powoduje, że skarżący wnosi następne podanie, w którym żąda wyjaśnienia wątpliwości w treści postanowienia, wyjaśniającego wątpliwości w poprzednim rozstrzygnięciu. Wydanie kolejnego postanowienia przez organ owocuje wystąpieniem skarżącego z kolejnym wnioskiem o jego uzupełnienie, sprostowanie lub wyjaśnienie wątpliwości, itd., itd.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW z 1 marca 2002 r., w: H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Podkreślenia wymaga, że ocena działań strony postępowania pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy tak, aby mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało uszczerbku.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił, że wniesione przez skarżącego żądanie wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. jest nadużyciem tego uprawnienia, bowiem instytucja wymierzenia grzywny organowi z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Tak zaś należy oceniać działania skarżącego w niniejszej sprawie, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie.
Natomiast w odniesieniu do zawartego w piśmie z 9 listopada 2016 r. wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie ocenił, że skarżącemu nie należy przesyłać urzędowego formularza "PPF", celem jego wypełnienia, ponieważ w niniejszej sprawie zostały spełnione wymienione w art. 247 p.p.s.a. przesłanki, warunkujące odmowę przyznania skarżącemu prawa pomocy. Powszechnie przyjmuje się, że oczywista bezzasadność skargi zachodzi zatem w przypadku, gdy nie może być ona uwzględniona w świetle jasnych i bezwzględnie wiążących przepisów prawa administracyjnego i w dodatku niepodlegających różnej wykładni – por. np. wyrok NSA z 7 stycznia 2003 r., I SA 745/02. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ P. S. z przyznanego mu prawa do sądu czyni nienależyty użytek, albowiem – jak wynika to jednoznacznie z prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, wydanych w takich samych sprawach – podejmuje on bezustannie, co prawda dozwolone prawem działania, ale dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę, a więc nie zasługujące na ochronę prawną. Zatem jego skargę w niniejszej sprawie należało uznać za oczywiście bezzasadną w rozumieniu art. 247 p.p.s.a., ponieważ z jej treści jednoznacznie wynika, że została ona wniesiona nie z powodu ochrony interesu prawnego skarżącego, lecz w celu szykanowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.