Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1478/19 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M.P., J.K., B.J., J.L., H.S.S., E.P., K.S., A.T.S., T.J.S. i S.A.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 maja 2019 r. nr DO.7.4613.14.2019.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchylił zaskarżoną decyzję;
- 2. zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz M.P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
- 3. zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz M.P., J.K., B.J., J.L., H.S.S., E.P., K.S., A.T.S., T.J.S. i S.A.S. solidarnie kwotę 833 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 20 lutego 2021 r. (k. 111, 114-126, 137 akt sądowych).
Dnia 3 lutego 2022 r. (data stempla pocztowego) Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku I SA/Wa 1478/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1478/19 1. odrzucił skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku;
2. zwrócił ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej wpis od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku uiszczony w wysokości 200 zł (dalej postanowienie z 30 marca 2023 r.).
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona w tej sprawie przez Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku jest niedopuszczalna. W przypadkach nieuregulowanych przepisami Działu VIIA "Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia" do postępowania wywołanego wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej (art. 285l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej ppsa). Wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie (art. 178 ppsa).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczności, z powodu których skarga może być uznana za niedopuszczalną "z innych przyczyn", mogą mieć zarówno charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Do pierwszej grupy należy zaliczyć np. wniesienie skargi przez podmiot niebędący stroną postępowania, w którym wydano zaskarżone orzeczenie. O tym, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wniesiona przez podmiot niebędący stroną postępowania, w którym wydano zaskarżone orzeczenie, jest niedopuszczalna przemawia treść przepisów Działu VIIA ppsa, a w szczególności art. 285a § 1-2 i art. 285c ppsa. Podmiotem uprawnionym do wniesienia przedmiotowej skargi jest strona, którą w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 ppsa). Przymiot strony mają także podmioty wymienione w art. 33 § 1-2 ppsa.
W niniejszej sprawie stronami postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1478/19 byli skarżący: M.P., J.K., B.J., J.L., H.S.S., E.P., K.S., A.T.S., T.J.S. i S.A.S. oraz organ - Minister Inwestycji i Rozwoju. W związku z tym skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem w/w prawomocnego wyroku, wniesiona przez Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, podlegała odrzuceniu jako wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji do dokonania tej czynności procesowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot wnoszący tę skargę nie był stroną postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem.
Z kolei w kwestii braku interesu prawnego Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej (na uprzednim etapie postępowania) w niniejszej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3888/18, odrzucając skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Gdyni.
Postanowienie z 30 marca 2023 r. stało się przedmiotem zażalenia Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając naruszenie art. 178 w zw. z art. 285I ppsa w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344, dalej ugn), przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej nie posiada legitymacji do złożenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1478/19, mimo że legitymacja ta wynika stricte z powyższych przepisów prawa, zaś Prezydent Miasta Gdyni w przedmiotowej sprawie stanowi podmiot posiadający interes prawny, bowiem jest zobowiązany do wypłaty ewentualnego odszkodowania, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym odrzuceniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku I SA/Wa 1478/19.
W obszernym uzasadnieniu zażalenia Prezydent Miasta Gdyni przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w nim zarzutu (k. 196-199 akt sądowych).
W odpowiedzi na zażalenie skarżąca M.P. samodzielnie, wniosła o oddalenie zażalenia. Skarżący J.K., B.J., J.L., H.S.S., E.P., K.S., A.T.S., T.J.S. i S.A.S., reprezentowani przez adw. M.S., w odpowiedzi na zażalenie wnieśli o oddalenie zażalenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 212-214v, 217-221 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Istota przedstawionego w nim zarzutu sprowadza się do polemiki z Sądem I instancji i ma na celu wykazanie, że Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - ma legitymację do złożenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2020 r. I SA/Wa 1478/19, gdyż ma on interes prawny związany z obowiązkiem wypłaty ewentualnego odszkodowania.
W przypadkach nieuregulowanych przepisami Działu VIIA "Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia" do postępowania wywołanego wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej (art. 285l ppsa). Wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie (art. 178 ppsa).
Sąd I instancji zasadnie zastosował w sprawie art. 178 ppsa, uznając że okolicznością, z powodu której skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia może być oceniona jako niedopuszczalna "z innych przyczyn", jest - jak przy skardze kasacyjnej - okoliczność o charakterze podmiotowym, polegająca na wniesieniu tej skargi przez podmiot niebędący stroną postępowania, w którym wydano zaskarżone orzeczenie. Wbrew argumentacji zawartej w zażaleniu, takie zastosowanie ww. przepisu w żaden sposób nie zmienia charakteru postępowania zainicjowanego skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, którego istotą było wykazanie niezgodności polegającej na pozbawieniu Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej przymiotu strony. Kwestia ta jest zawsze z urzędu badana przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w ramach oceny zaistnienia ewentualnej przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, a więc jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.
W ramach niniejszego postępowania, tyle że na wcześniejszym jego etapie - ale cały czas dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 12 lutego 1962 r. nr SWS.II.w.1/42/61 w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] (parcele nr [...] i [...]), sprostowanego postanowieniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 5 marca 1962 r. i z dnia 24 lipca 1962 r. (k. 114 akt I SA/Wa 1478/19) - Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3888/18 (dalej postanowienie I OSK 3888/18) odrzucił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2752/17, a zatem nie stwierdził zaistnienia ww. przesłanki nieważnościowej.
Co więcej, w uzasadnieniu tego postanowienia - którym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest związany na mocy art. 153 ppsa - Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że: "Prezydent Miasta Gdyni nie był w realiach niniejszej sprawy podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi. Występując jako organ administracji publicznej działał bowiem w zakresie kompetencji administracyjnych a nie w oparciu o interes prawny (art. 50 § 1 ppsa), nie był również wskazany jako podmiot legitymowany do wniesienia skargi w drodze wyraźnej regulacji ustawowej (art. 50 § 2 ppsa)". Naczelny Sąd Administracyjny powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.5.2003 r. I OPS 1/03 i postanowienie NSA z 24.4.2018 r. I OSK 1236/16, wskazał, że: "[...] sytuacja prawna Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej w niniejszym postępowaniu nie była i nie mogła być wyznaczona interesem prawnym, ponieważ kategoria interesu prawnego nie dotyczy organów administracji publicznej, które działają na podstawie i w granicach kompetencji administracyjnych.
Z tego względu z istoty rzeczy nie mogłoby w toku postępowania dojść do badania istnienia interesu prawnego, którego brak po stronie organu jest oczywisty i wynika z jego istoty jako podmiotu w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, a nie podmiotu mającego status podmiotu stojącego na zewnątrz administracji publicznej [...] włączenie organów jednostek samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium, skoro w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej".
Zdaniem NSA, Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej "nie mógł być i nie był zatem stroną ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed WSA w Warszawie" (postanowienie I OSK 3888/18, cbosa).
Skoro skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1478/19 wniósł podmiot niebędący stroną postępowania, to w świetle art. 285l w zw. z art. 178 ppsa Sąd I instancji zasadnie skargę tę - jako niedopuszczalną - odrzucił.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że nie mógł być on w tej sprawie uwzględniony. Z art. 209 ppsa wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie postępowania kasacyjnego zakończonego wyrokiem. Oznacza to, że ustawodawca w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidział możliwości wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego na postanowienie o odrzucenie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku.