Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 339/17 odrzucił skargę J.K., M.K.-D., J.B.-K., M.K., A.K., A.M.-S., M.S., M.S., T.P., G.S., L.K., S.K., B.S., A.D., R.M., M.M., J.B., B.M.-S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] grudnia 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz zwrócił skarżącym uiszczony wpis od skargi.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zarządzeniem z dnia 2 marca 2017 r. pełnomocnik skarżących został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie 92 jej odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Z akt sprawy wynika, że zarządzenie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 10 marca 2017 r., a przesyłka zawierająca odpisy została nadana do Sądu w dniu 24 marca 2017 r., a więc po terminie do uzupełnienia braków formalnych skargi. Sąd I instancji zauważył, że wymagane odpisy zostały złożone w Kancelarii Ministerstwa w dniu 17 marca 2017 r., jednakże wskazał, że w sytuacji pisma procesowego, które powinno być skierowane bezpośrednio do sądu, a w istocie zostało złożone za pośrednictwem organu najwcześniejszą datą jaką można przyjąć za datę złożenia tego pisma jest data przesłania tego pisma przez organ do Sądu.
Pismem z dnia 15 maja 2017 r. pełnomocnik skarżących wniósł zażalenie wnosząc o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 53 § 1 tej ustawy w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa została skutecznie doręczona J.K. działającemu jako strona postępowania, a w konsekwencji przyjęcie, iż uzupełnienie braków formalnych skargi nastąpiło po terminie, w sytuacji, gdy termin do wniesienia skargi od decyzji dla J.K. nie rozpoczął biegu;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 tej ustawy poprzez odrzucenie skargi z powodu nieuzupełnienia w terminie braków formalnych skargi, polegających na przedłożeniu 92 odpisów tejże skargi, w sytuacji, gdy odrzucenie skargi może nastąpić jedynie, gdy brak formalny ma charakter istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu, którego nie stanowi brak odpisów skargi;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 47 § 1 tej ustawy poprzez wezwanie strony skarżącej do przedłożenia 92 odpisów skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca przedłożyła prawidłową liczbę odpisów skargi w liczbie 2 odpisów oraz poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że uczestnikiem niniejszego postępowania na prawach strony są właściciele lokali, podczas gdy osobom tym, zgodnie z orzecznictwem sądowym nie powinien zostać przyznany taki status, co w konsekwencji uznania przez Sąd, że braki skargi zostały uzupełnione po terminie przełożyło się na wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi, które nie powinno mieć miejsca, z uwagi na fakt, iż uchybienie terminu na uzupełnienie braków formalnych skargi nastąpiło bez winy pełnomocnika i które w okolicznościach sprawy narusza konstytucyjne prawo do sądu oraz godzi w zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę zaufania obywateli do państwa.
Nadto pełnomocnik skarżących wniósł o skierowanie rozpoznania zażalenia na posiedzenie jawne i wyznaczenie rozprawy celem dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków oraz w celu okazania na rozprawie oryginału egzemplarza pisma skarżących z dnia 17 marca 2017 r. z widniejącą nieczytelną prezentatą Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa na okoliczność znacznej nieczytelności prezentaty oraz wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów, w szczególności na okoliczność dochowania aktów staranności przez pełnomocnika skarżących w uzupełnieniu braków formalnych skargi.
W obszernym uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik rozwinął argumenty na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie mogło być uwzględnione. Bezspornym jest, że w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi złożenie wymaganych przez Sąd odpisów nastąpiło po terminie, bowiem jak wynika z akt sprawy odpisy te zostały złożone w Kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w dniu 17 marca 2017 r.
Z unormowań ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że tryb pośredni wnoszenia pism stanowi ściśle określony w ustawie wyjątek, który wiąże się z koniecznością dokonania dodatkowych czynności bądź realizacji określonych uprawnień przez organ pośredniczący w przekazaniu pisma, przewidziany tryb wnoszenia skargi za pośrednictwem organu ma na celu ustosunkowanie się do niej i możliwość wykorzystania przez organ uprawnień autokontrolnych (art. 54 § 2 i § 3 p.p.s.a.). Niemniej jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest prowadzenie korespondencji bezpośrednio z sądem, przed którym wszczynane jest postępowanie. Stosownie do art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wobec tego do skargi znajduje zastosowanie art. 47 § 1 p.p.s.a. ustanawiający dla stron wnoszących pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym wymóg dołączenia opisów skargi dla doręczenia ich stronom oraz uczestnikom postępowania. Zgodnie natomiast z art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Obowiązek określony w art. 47 § 1 i art. 49 § 1 p.p.s.a., polegający na dołączeniu odpisów, obciąża składającego pismo, ze skutkami o których stanowi art. 58 § 1 pkt 3 tej ustawy, jeżeli brak w tym zakresie uniemożliwia nadanie pismu procesowemu właściwego biegu. Niewątpliwie brakiem formalnym uzasadniającym odrzucenie skargi jest brak odpisu tego pisma, który to brak nie został usunięty, mimo doręczenia prawidłowo sformułowanego wezwania w tym zakresie. Nie sposób nadać bieg skardze, bez jej uprzedniego doręczenia stronom i uczestnikom postępowania. Wstępna kontrola wnoszonego pisma wymaga zatem skierowania do wnoszącego skargę stosownego wezwania, jeżeli Sąd stwierdzi, że braki formalne uniemożliwiają nadanie biegu skardze. Powyższe twierdzenie wynika wprost z treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.12.2013 r. I OPS 13/13, który przyjął, że "niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd".
Wskazana uchwała w swojej sentencji zawiera wykładnię art. 49 § 1 i art. 47 § 1 p.p.s.a., znajdującą zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie, w myśl której nieprzedłożenie wymaganych przez art. 47 § 1 p.p.s.a. odpisów skargi jest brakiem istotnym, tj. takim, który uniemożliwia nadanie danemu pismu dalszego prawidłowego biegu. Mając na uwadze wymóg przypisania wskazanym wyżej przepisom takiego sposobu ich rozumienia, jakie wynika z przywołanej uchwały, nie budzi wątpliwości słuszność stanowiska Sądu I instancji zajętego w zaskarżonym postanowieniu o konieczności odrzucenia skargi wobec braku wypełnienia przez pełnomocnika skarżących w wyznaczonym terminie zarządzenia wzywającego do nadesłania brakujących odpisów skargi. W świetle przedstawionych uwag Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, prawidłowo bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że datą uzupełnienia braków formalnych skargi jest dzień, w którym organ przekazał błędnie złożone w siedzibie Ministerstwa odpisy skargi Sądowi, co nastąpiło po dniu 17 marca 2017 r., który był ostatnim dniem terminu do złożenia odpisów skargi, a w którym to dniu strona odpisy skierowała do organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wzywając pełnomocnika do usunięcia braków formalnych skargi wskazał rodzaj braku formalnego podlegającego usunięciu oraz termin do dokonania tej czynności oraz określił skutki niewykonania wezwania. Skorzystanie z prawa do sądu i doprowadzenie do merytorycznego rozpoznania sprawy wymaga zaś od strony przestrzegania przepisów dotyczących wymogów formalnych oraz wykonywania w terminie wezwań sądu do usunięcia braków. Nie mogły być uwzględnione zatem argumenty zażalenia zmierzające do wykazania, że Sąd błędnie ustalił krąg stron i uczestników postępowania niezasadnie wzywając stronę do nadesłania odpisów. Przede wszystkim przyjmuje się, że uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu sądowadministracyjnym obejmuje osoby, którym zostało doręczone orzeczenie administracyjne. Jakkolwiek Sąd nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia właściwego kręgu uczestników postępowania, a krąg ten na skutek zmian okoliczności faktycznych i prawnych może ulegać dynamicznym zmianom, na etapie wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie ma instrumentów umożliwiających dokonanie pełnej kontroli aktualnego kręgu podmiotów, które będą uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych przyczyn nie mogła odnieść skutku argumentacja o nieprawidłowym skierowaniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, jako nieuzasadnionego wezwania z uwagi na błędne uznanie obecnych właścicieli lokali za uczestników postępowania na prawach strony.
Z uwagi na powołane w zażaleniu przez pełnomocnika skarżących orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych zasadnym jest także przywołanie fragmentu uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt: I OSK 1691/14: "skoro przedmiotem niniejszego postępowania była, dokonywana w trybie nadzoru, kontrola decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi prawa rzeczowego do gruntu, w stosunku do którego (jego idealnej części) posiada takie samo prawo rzeczowe skarżąca, to niezrozumiałym jest stanowisko, że nie ma ona uprawnienia do występowania w takim postępowaniu w charakterze strony. Prawo to wynika z art. 140 i art. 233 kc. Zgodnie z tymi przepisami, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności może rozporządzać rzeczą, natomiast w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżona do Sądu decyzja Ministra Transportu nie rozstrzygała w sposób władczy o prawach i obowiązkach osób trzecich, bo organ nadzorczy orzekał tylko jako organ kasacyjny w zakresie nieważności kontrolowanej decyzji, wydanej na zasadzie art. 7 dekretu warszawskiego a więc decyzja ta nie wywoływała skutku rzeczowego, ale (w przypadku stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji) otwierała ona drogę do rozstrzygnięcia merytorycznego. To ostatnie rozstrzygnięcie - formalnie rzecz ujmując - mogło mieć wpływ na sytuację prawną właściciela wykupionego lokalu. Przypomnieć bowiem wypada, że początkowo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następowało dwustopniowo. Najpierw była wydawana w tym względzie decyzja administracyjna a następnie - na jej podstawie - zawierano umowę notarialną, po której dokonywano konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej. Ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r., zmodyfikowano powyższą procedurę, likwidując obowiązek wydawania w omawianym przypadku decyzji administracyjnej. Gdy zbycie lokalu nastąpiło przed dniem 5 grudnia 1990 r., stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej może bezpośrednio oddziaływać na prawa aktualnych właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Właściciele wykupionych lokali korzystają z ochrony prawnej, mającej swe źródło w rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ale o tym, czy ta ochrona istotnie będzie respektowana w postępowaniu administracyjnym, wynikać będzie dopiero z treści decyzji orzekającej w przedmiocie stwierdzenia nieważności odmownej - tzw. decyzji dekretowej. Sąd Najwyższy przyjął, że stwierdzenie nieważności odmownej tzw. decyzji dekretowej "(...) działa ex tunc: eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji tak, jakby ona w ogóle nie została podjęta i otwiera drogę do ponownego załatwienia sprawy (polegającego, w zależności od przyczyny nieważności, bądź na umorzeniu postępowania, bądź na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia). Tak rozumiane wsteczne działanie stwierdzenia nieważności dotyczy wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji, a więc oznacza powrót do takiego stanu prawnego (...) jaki istniał przed wydaniem wadliwej decyzji. Nie ma podstaw do ograniczania wstecznego działania stwierdzenia nieważności do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji, w tym do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu" (wyrok SN z 25.10.2012 r., I CSK 160/12, Lex 1265540). W takiej sytuacji nie można twierdzić, że w postępowaniu, w którym prawa danej osoby mogą być potencjalnie naruszone, osoba taka nie ma przymiotu strony postępowania – w rozumieniu art. 28 kpa. Tylko w tym postępowaniu (nie licząc postępowań nadzwyczajnych) osoba taka może domagać się ochrony swoich praw. Przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, przysługuje nie tylko byłym właścicielom nieruchomości warszawskich objętych działaniem dekretu i ich następcom prawnym, ale również wszystkim podmiotom, które legitymują się obecnie tytułem praworzeczowym do danej nieruchomości warszawskiej. Osoby te – w tym m. in. skarżąca – są w określonej części ułamkowej użytkownikiem wieczystym takiej nieruchomości gruntowej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.), a ich interes prawny jest konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości. W przypadku nieruchomości zabudowanych, osoby te są też właścicielami wyodrębnionych nieruchomości lokalowych i współwłaścicielami części wspólnych budynku (art. 3 ust. 2 uwl). Skarżąca ma interes w tym, by prawidłowo ustalony udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela (współwłaściciela) nieruchomości warszawskiej, nie naruszał udziału skarżącej w prawie użytkowania wieczystego owej nieruchomości. Brak jest dostatecznego uzasadnienia dla przyjęcia poglądu, że w postępowaniu, dotyczącym – generalnie rzecz ujmując - stanu prawnego określonej nieruchomości, mogłyby brać udział jedynie osoby, które roszczą sobie w stosunku do niej określone prawa a z drugiej strony, nie mogłyby brać w nim udziału osoby, którym takie prawa już przysługują, choć na innej podstawie prawnej. Pogląd taki byłby sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946). Z tych przyczyn skład orzekający podzielił stanowisko wyrażone do tej pory w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a sprowadzające się do tezy, że właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych i jednocześnie współużytkownicy wieczyści gruntu, na którym budynek został wzniesiony, są – w rozumieniu art. 28 kpa – stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (wyrok z: 9.7.2015 r., I OSK 2527/14; 27.5.2015 r., I OSK 508/14; 31.3.2011 r., I OSK 798/10; 24.4.2008 r., I OSK 264/08; 8.2.2007 r., I OSK 1110/06)."
Nie mógł być także zasadny zarzut błędnego odrzucenia skargi wnoszonej w imieniu J.K., któremu wg pełnomocnika nie doręczono skutecznie odpisu decyzji, a jednak pełnomocnik zdecydował się na wniesienie skargi w jego imieniu. Przede wszystkim należy zauważyć, że J.K. udzielił pełnomocnictwa adwokatowi G.C. w dniu 19 stycznia 2017 r. do prowadzenia wszelkich postępowań administracyjnych oraz sądowych, egzekucyjnych i innych dotyczących nieruchomości położonej w W. przy ul. [..] objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dawny nr hip. [..]. Zakresem pełnomocnictwa objęto zatem decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] grudnia 2016 r., znak: [..]. Rolą pełnomocnika było zatem podjęcie stosownych działań mających na celu zaskarżenie decyzji.
Podkreślić jednak wyraźnie trzeba, że zgodnie z powyżej wskazanymi wywodami, odrzucenie skargi wniesionej w imieniu reprezentowanych przez pełnomocnika skarżących było spowodowane przez nieuzupełnienie w terminie braków formalnych skargi i rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. podjęte na skutek stwierdzenia niewykonania zarządzenia z dnia 2 marca 2017 r. o odrzuceniu skargi jest prawidłowe.
Za kompletnie nieusprawiedliwiony musiał zostać uznany zarzut naruszenia wskazanych w zażaleniu przepisów Konstytucji przez próbę wykazania braku winy pełnomocnika w niedokonaniu czynności w terminie. Argumentacja ta może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, a nie podstawą kwestionowania orzeczenia o odrzuceniu skargi. Inne są podstawy zażalenia, które kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia w danym stanie faktycznym i prawnym sprawy, inne zaś są podstawy wniosku, w którym strona przyznaje, że nie dochowała czynności w terminie z przyczyn niezawinionych.
Nie mogły być uwzględnione wnioski o skierowanie zażalenia na posiedzenie jawne i wyznaczenie rozprawy do rozpoznania zażalenia. Stosownie do przepisu art. 197 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zażalenia na posiedzeniu niejawnym. Nie ma zastosowania art. 90 § 2 p.p.s.a. dotyczący rozpoznawania sprawy.
Uwzględnione nie mogły być także wnioski o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków i dopuszczenia dowodów z dokumentów. Postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest co do zasady dopuszczalne. Odnośnie do możliwości i zakresu prowadzenia postępowania dowodowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w orzecznictwie sformułowano surowe ograniczenia, odpowiednio stosując przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. statuujący ograniczenie w całym postępowaniu przed sądem administracyjnym sprowadzające się wyłącznie do możliwości przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Z powyżej wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. zażalenie oddalił.