Uzasadnienie
Zarządzeniem z dnia 11 lutego 2011 r., I SA/Wa 2089/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpoznania odpowiedź na skargę Wojewody Mazowieckiego w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu.
W uzasadnieniu zarządzenia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż M. M. wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...)orzekającą o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. Zarządzeniem z dnia 28 grudnia 2010 r. wezwano Wojewodę Mazowieckiego do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę poprzez nadesłanie dokumentu określającego umocowanie W. K. do podpisania tego pisma i jego odpisów bądź ich podpisanie przez Wojewodę Mazowieckiego, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia odpowiedzi na skargę bez rozpoznania.
Wydając zaskarżone zarządzenie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wniesiona w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę nie spełniała wymagań formalnych, gdyż została podpisana przez osobę, która nie była piastunem organu, a także należycie umocowanym pełnomocnikiem. Art. 35 § 2 zd. drugie P.p.s.a. znajduje zastosowanie do państwowych jednostek organizacyjnych, a więc tych podmiotów, które działają w imieniu państwa w zakresie zadań społecznych i gospodarczych (dominium), a więc zadań pozbawionych cech (działania władczego (imperium). Zatem państwową jednostką organizacyjną i będą przykładowo: lasy państwowe, Narodowy Fundusz Zdrowia, Kancelaria Sejmu i Kancelaria Senatu. Nie będą takim jednostkami jednak Sejm i Senat. Na gruncie obowiązującego prawa jakikolwiek przepis nie nadaje organom władzy publicznej, podejmującym czynności w zakresie władczym (imperium), statusu państwowej jednostki organizacyjnej i nie ma jakichkolwiek podstaw, aby - przy milczeniu ustawodawcy w tym zakresie - obejmować zakresem tego pojęcia także te organy na gruncie P.p.s.a. Nawet jednak bezpodstawne przyjęcie, iż organ administracji rządowej jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 35 § 2 zd. 2 P.p.s.a., a w niniejszej sprawie, iż taką jednostką jest Wojewoda Mazowiecki, nie oznaczałoby, iż zostały spełnione wszystkie wymagane ustawą warunki.
Nadal bowiem nie zostałby spełniony warunek pozostawania osoby, której udzielono pełnomocnictwa, w stosunku pracy ze stroną - Wojewodą Mazowieckim. Zatem do czasu zmiany ustawy P.p.s.a. w szczególności poprzez nadanie nowego brzmienia art. 25 §2 P.p.s.a. i dodaniu możliwości udzielenia pełnomocnictwa pracownikowi urzędu wyznaczonego do obsługi organu, pełnomocnikiem organu może być jedynie adwokat lub radca prawny. Pogląd przeciwny prowadziłby do naruszenia art. 7 i 179 ust. 1 Konstytucji.
W zażaleniu na powyższe zarządzenie Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż pismem z dnia 12 stycznia 2011 r. złożono do akt sprawy poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię upoważnienia z dnia 22 września 2009 r. udzielonego Panu Witoldowi Kołodzińskiemu na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) do prowadzenia spraw i wydawania aktów administracyjnych w zakresie określonym w Regulaminie Organizacyjnym Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, wraz z w/w. Regulaminem. Z treści art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wynika jednoznacznie, że Wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników Urzędu Wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność w ustawowym zakresie.
Pan W. K. takie upoważnienie otrzymał. Powyższe upoważnienie, korespondujące z art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2007 r. (sygn.: I OSK 42/07) skutkuje tym, że "upoważniony pracownik, nie zajmując stanowiska organu administracyjnego, pełni w granicach określonych w upoważnieniu, funkcję tego organu".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pismem w postępowaniu sądowym są - stosownie do art. 45 P.p.s.a. - wnioski i oświadczenia stron. Każde pismo strony, jak wynika z art. 46 § 1 P.p.s.a., powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;
- 2) oznaczenie rodzaju pisma;
- 3) osnowę wniosku lub oświadczenia;
- 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;
- 5) wymienienie załączników.
W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest odpowiedź Wojewody Mazowieckiego na skargę M. M. wniesioną na decyzję tego organu z dnia (...) sierpnia 2010 r. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z upoważnienia udzielonego przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z tym artykułem, wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne ograny rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń. Powyższy przepis, stanowiący lex specialis do art. 268a K.p.a. jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną.
Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym – nosicielem kompetencji, lecz pełni - w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia samego organu upoważniającego.
Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zarządzeniem Nr (...) z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie nadania statutu Mazowieckiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Warszawie (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 93, poz. 2596) nadał temu Urzędowi statut. Z przepisu § 6 ust. 1 pkt 7 statutu wynika, że Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości wchodzi w skład Urzędu. W § 28 pkt 5 Regulaminu Organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie - stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr (...) Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 lipca 2009 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie - wskazano zakres działania Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości, do którego należy między innymi rozpatrywanie odwołań od decyzji wydawanych przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, dotyczące gospodarki nieruchomościami.
W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie powołanego regulaminu, upoważnieniem z dnia 22 września 2009 r. upoważnił W. K. – Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie do prowadzenia w imieniu organu spraw powierzonych Wydziałowi Skarbu Państwa i Nieruchomości w jego wewnętrznym regulaminie organizacyjnym, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.
Mając zatem na uwadze, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.).
Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 35 § 2 P.p.s.a. wskazał krąg jednostek organizacyjnych, które mogą być reprezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez swoich pracowników. Jednocześnie zdanie drugie przepisu art. 35 § 2 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż zawarta jest w nim norma prawna, że pełnomocnikiem państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej (którą w tym wypadku jest organ administracji państwowej rządowej – Wojewoda Mazowiecki) może być również pracownik tej jednostki. Stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, że pracownik urzędu obsługującego organ nie jest pracownikiem organu, pozbawione jest podstaw prawnych, albowiem z powołanych wyżej przepisów ustrojowo – organizacyjnych wynika, że pracownik zatrudniony w urzędzie obsługującym organ jest jednocześnie pracownikiem tego organu w rozumieniu zarówno przepisów art. 268a i art. 24 K.p.a. (pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej, którą jest właśnie urząd obsługujący ten organ), jak i art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a.
W konkluzji przyjąć zatem należy, że w art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a. zawarta jest norma prawna, że pełnomocnikiem organu administracji publicznej jako państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej, może być pracownik tego organu zatrudniony w urzędzie kierowanym przez ten organ, z zastrzeżeniem art. 175 i art. 194 § 4 P.p.s.a.
Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Przewodniczącego, wzywające do podpisania tej odpowiedzi, było nieuzasadnione, co oznacza, że pozostawienie tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji