Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...] przekazującej na wniosek Gminy J. nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w J., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej J., obr. ew. J., działka gruntu w ewidencji leśnej jako część oddziału leśnego [...] – w części dotyczącej działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]).
Gmina J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r., zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że działka nr [...], po jej skomunalizowaniu stanowiła przedmiot obrotu cywilnoprawnego. W związku z powyższym trudno przewidzieć, jakie skutki dla zawartych skutecznie umów wywoła unieważnienie tej decyzji, która nadawała prawa właścicielskie Gminie, a tym samym legitymację do swobodnego dysponowania nią. Skarżąca wskazała, że ze względu na upływ czasu i zmiany właścicieli nieruchomości, skutki te będą trudne do odwrócenia, bowiem mogą polegać na próbie podważania zawartych w formie aktu notarialnego umów cywilnoprawnych. W tej sytuacji zachodzi niebezpieczeństwo narażenia Gminy J. na roszczenia ze strony jej kontrahentów, których zaspokojenie może doprowadzić do znacznego uszczuplenia majątku gminy.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 381/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że zgłoszone przez stronę argumenty nie dają podstaw do uwzględnienia wniosku.
Sąd wskazał, iż z akt administracyjnych sprawy wynika w istocie, że działka [...] stała się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego – umową z dnia [...] października 1992 r. Gmina zbyła bowiem przedmiotową nieruchomości na rzecz osób trzecich. Sąd zauważył jednak, że na skutek umowy zamiany z dnia [...] marca 1993 r., zawartej pomiędzy tymi samymi stronami, wróciła ona z powrotem na własność Gminy J. Działka nr [...] – zatem pozostała w posiadaniu Gminy J., co oznacza, że strony, które zawierały z Gminą wskazane umowy nie mają do niej żadnych praw.
W związku z tym, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała aby zaskarżona decyzja stwarzała bezpośrednie zagrożenie szkodą dla jej prawa jako dotychczasowego właściciela działki nr [...].
Na to postanowienie zażalenie złożyła Gmina J., wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano na umowę sprzedaży z dnia [...] października 1992 r. oraz następnie umowy zamiany z dnia 8 marca 1993 r., o których mowa powyżej. Podniesiono, że z uwagi na okoliczność, iż rzeczona nieruchomość była już przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, zatem jej nabywcy są objęci ochroną wynikającą z Kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 556 § 2 k.c. i następne.
Podniesiono, że w wypadku wykonania zaskarżonej decyzji Gmina J., aby nie narazić się na zarzut niegospodarności, będzie zmuszona wystąpić z roszczeniem odstąpienia od wskazanej wyżej umowy zamiany.
Te okoliczności – zdaniem skarżącej Gminy – uprawdopodobniają niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
zgodnie z art. 61 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi Sąd może – na wniosek skarżącego – wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, o czym stanowi art. 61 § 3 wskazanej wyżej ustawy, przy czym katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Podkreślenia wymaga także, iż na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia, Sąd nie bada zasadności samej skargi.
Przesłanką wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju.
Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie.
Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę wszelkie okoliczności, jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek przyczyn mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. Oznacza to, że składając wniosek o wstrzymanie wykonania danego aktu lub czynności, strona obowiązana jest do wykazania przesłanek wstrzymania jego wykonania, gdyż sąd musi opierać się na materiale pozwalającym zająć stanowisko. Jednak możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarżący nie wykazał przesłanek określonych w art. 61 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć bowiem należy, że w przepisie tym nie zawarto wyrażenia "jeżeli strona wykaże", zatem wnioskodawca nie jest zobowiązany do udowodnienia, iż ewentualne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w istocie będzie miało miejsce. Wnioskodawca wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu powinien jedynie uprawdopodobnić, że na skutek jego wykonania takie konsekwencje mogą nastąpić.
W związku z tym uznać należy, że w niniejszej sprawie Gmina J. we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wykazała, że konieczność jego złożenia wynika z obawy wyrządzenia znacznej szkody w majątku, której skutki byłyby trudne do odwrócenia w przypadku niewstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej.
W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien uwzględniać wszystkie okoliczności nawet te niepodniesione we wniosku, o ile można je wyinterpretować na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz akt sprawy.
Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej może spowodować skutki przewidziane w art. 61 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie można więc zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że kwestia wstrzymania lub odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia dla wystąpienia przesłanek o których mowa we wskazanym przepisie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 197 oraz art. 61 § 3 w związku z art. 193 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak w sentencji.