Postanowienie NSA z 8 maja 2019 r., I OZ 381/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2018 r. sygn. akt II SO/Wa 43/18 o wymierzeniu organowi grzywny

Sprawa

w sprawie z wniosku M. P. o wymierzenie grzywny [...] za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Tamara Dziełakowska przewodniczący

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył na wniosek M. P. organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie do sądu skargi wnioskodawcy na uchwałę [...] z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uchwały o odmowie udostępnienia informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz zasądził od organu na rzecz wnioskodawcy zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że M. P. złożył wniosek z dnia 21 sierpnia 2018 r. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi z dnia 30 października 2017 r. na powyższą uchwałę. Skarga została przesłana do organu za pomocą poczty elektronicznej w dniu 31 października 2017 r. Pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Organ nie jest jednak uprawniony do oceny braków formalnych.

W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o oddalenie wniosku, podając, że nie miał możliwości technicznych, aby przekazać sądowi pismo wysłane drogą elektroniczną w formacie PDF. Skarga nie przeszła pozytywnej weryfikacji systemu ePUAP, a jedyną możliwością było wezwanie domniemanego skarżącego do uzupełniania braków formalnych, co uczynił pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez dostarczenie należycie podpisanego pisma. Z uwagi na brak odpowiedzi pismo zostało pozostawione bez rozpoznania.

Wymierzając grzywnę organowi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał na wstępie na obowiązek wynikający z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) przekazania akt i odpowiedzi na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi oraz charakter prawny grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Następnie Sąd podał, że skarga z dnia 30 października 2017 r. na uchwałę z dnia 27 września 2017 r. została przekazana do WSA w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w dniu 2 października 2018 r. i zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 1758/18. Z akt sprawy II SA/Wa 1758/18 wynika, że organ otrzymał skargę "z dnia 30 października 2018 r. w dniu 31 października 2018 r." za pomocą systemu ePUAP. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej upłynął w dniu 15 listopada 2017 r. (środa). Opóźnienie organu do dnia przekazania skargi wraz z aktami sprawy do Sądu wynosi zatem ponad 10 miesięcy.

Tymczasem, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu. Odnośnie argumentacji organu, Sąd stwierdził, że adresatem skargi z dnia 30 października 2017 r. był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, natomiast z jej treści jasno wynikało, że dotyczy ona postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości organu, że przedmiotową skargę należało przekazać do Sądu wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. W przypadku gdy skarga zostanie przesłana do organu za pomocą systemu ePUAP lub też pocztą elektroniczną, brak jest podstaw prawnych do wzywania strony przez organ do uzupełnienia braków formalnych tego pisma. W takim przypadku organ winien wydrukować nadesłaną skargę, a następnie udzielić na nią odpowiedzi oraz wraz z kompletnymi aktami sprawy przekazać do sądu administracyjnego w terminie 15 dni od jej otrzymania. Natomiast to sąd jest zobligowany na podstawie art. art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wezwać do uzupełnienia braku formalnego skargi (podpisu).

Tym samym Sąd uznał wniosek o wymierzenie grzywny za uzasadniony i nałożył na organ grzywnę w wysokości 1000 zł. W ocenie Sądu grzywna ta stanowi adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku, jest współmierna do stwierdzonego uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. Na wysokość grzywny miał również wpływ fakt, że podmiotem zobowiązanym jest organ, który w postępowaniu przed Sądem w sprawie II SA/Wa 1758/18 udzielił upoważnienia profesjonalnemu pełnomocnikowi, a ponadto posiada w swoich strukturach komisję prawną. Miał zatem możliwości wykazania się należytą starannością, mógł zatem terminowo wykonać obowiązki wynikające z przepisów prawa.

Zdaniem Sądu działanie organu nie było wynikiem lekceważenia strony postępowania, a raczej mylnego rozumienia obowiązujących przepisów prawa. Wysokość grzywny ma charakter restrykcyjny oraz prewencyjny, nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Wymierzając grzywnę, Sąd wziął pod uwagę charakter sprawy, skalę w opóźnienia organu, a także fakt, iż organ ma do swojej dyspozycji profesjonalną pomoc prawną. Na wymiar grzywny wpływ miała także okoliczność, iż organ nie podał żadnych obiektywnych przyczyn, które spowodowały tak znaczne uchybienie terminu z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 55 P.p.s.a. poprzez uznanie, że:

• organ nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 1 P.p.s.a. w sytuacji gdy nie miał on możliwości technicznych, aby przekazać sądowi pismo wysłane drogą elektroniczną w formacie PDF, a nadto pismo nie przeszło pozytywnej weryfikacji możliwości, aby zweryfikować pochodzenie pisma w inny sposób niż poprzez wezwanie domniemanego skarżącego do uzupełniania braków formalnych,

• przyjmowanie i przekazywanie skarg jest bezwzględnym obowiązkiem organu, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie zawiera normy nakazującej organom pokrywanie kosztów i wypełnianie obowiązków skarżących tj. drukowanie i wysyłanie skarg i załączników do właściwych sądów w przypadku wniesienia przez skarżących środków odwoławczych w drodze elektronicznej w sposób uniemożliwiający weryfikacje osoby skarżącej, a ponadto nieznany ustawie,

• przyjęcie, że organ posiada komisję prawną, co skutkuje dodatkowymi obowiązkami organu.

W uzasadnieniu zażalenia, przywołując ww. stan faktyczny, organ powtórzył, że nie miał podstaw oraz możliwości technicznych, aby przekazać Sądowi pismo wysłane drogą elektroniczną na adres mailowy w formacie PDF tym bardziej, że z uwagi na ilość pism skarżącego zmierza on do instrumentalnego wykorzystywania przepisów prawa w celu sparaliżowania działalności organu. W ocenie organu dopiero wykonanie przez skarżącego wezwania do uzupełnienia braków poprzez podpisanie skargi spowodowałoby jej przekazanie do WSA. Nadto za niezrozumiałe uznał organ uzasadnienie wysokości grzywny tym, że organ upoważnił profesjonalnego pełnomocnika i posiada w swoich strukturach komisję prawną zatem miał możliwość wykazania się należytą starannością i terminowo wykonać obowiązki wynikające z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie nie zastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny, przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynosi 15 dni. Art. 55 § 1 P.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego przepisu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Pamiętać jednak należy, że środek prawny określony w tym przepisie stanowi zabezpieczenie prawa strony do rozpoznania przez sąd administracyjny jej sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie, grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale również represyjny oraz prewencyjny służący także zapobieżeniu powtarzania się podobnych uchybień w przyszłości. Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania sądowi administracyjnemu skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt I OZ 930/18 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.gov.pl). To jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a mogą mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OZ 489/14, 23 września 2014 r. sygn. akt I OZ 759/14, 12 stycznia 2016 r. sygn. akt I OZ 1368/15, 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OZ 335/16, 13 lutego 2018 r. sygn. akt I OZ 1940/17, 20 listopada 2018 r. sygn. akt II GZ 395/18).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ uchybił terminowi, o jakim mowa w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, przekraczając go wielokrotnie. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, a co znajduje swoje oparcie również w aktach sprawy i wyjaśnieniach organu, okres opóźnienie do dnia przekazania skargi wraz z aktami sprawy do Sądu wyniósł ponad 10 miesięcy. Tym samym wobec złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny zrealizowały się przesłanki z art. 55 § 1 P.p.s.a., na podstawie której orzekał Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym postanowieniu.

W świetle powyższego nie można było podzielić przedstawionego w zażaleniu zarzutu. Po pierwsze zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 49 P.p.s.a. to na sądzie administracyjnym spoczywa obowiązek sprawdzenia skargi pod względem formalnym. Obowiązkiem organu w świetle art. 54 § 1 P.p.s.a. pozostaje przekazanie skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Nie wynikają z niego żadne inne obowiązki dla organu w zakresie pośrednictwa w przekazywaniu korespondencji pomiędzy stroną skarżącą, a sądem administracyjnym. Nie ma przy tym znaczenia, czy skarga została złożona do organu w formie papierowej czy elektronicznej. W każdym z tych przypadków organ powinien skargę przekazać w ww. terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, z tą różnicą, że skargę złożoną w formie elektronicznej organ powinien wydrukować. Za niezrozumiałą należy uznać natomiast argumentację o braku możliwości technicznych wydrukowania wniesionej skargi, w powszechnie stosownym formacie PDF, podobnie jak domaganie się zwrotu kosztów drukowania tej skargi, co nie znajduje z kolei podstawy prawnej, przeciwnie do wyżej wskazanego obowiązku przekazania Sądowi złożonej organowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią.

Odwoływanie się natomiast przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do posiadanej przez organ komisji prawnej i faktu jego reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, miało znaczenie tylko przy miarkowaniu wysokości grzywny, skoro z uwagi na powyższe organ powinien mieć świadomość ciążącego na nim obowiązku. W tym też zakresie nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić dowolności.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.