Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SO/Łd 21/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu wniosku D.W. o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi grzywny za nieprzekazanie skargi na przewlekłość postępowania wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi grzywnę w kwocie 1.000 złotych.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż D.W. pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. wniósł o wymierzenie organowi Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi kary grzywny w związku z nieudzieleniem odpowiedzi na skargę w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Autor pisma wyjaśnił, że odpis skargi został doręczony organowi dnia 19 lipca 2013 r. i do tej pory organ nie udzielił na nią odpowiedzi, co jest niedopuszczalne.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jego oddalenie podnosząc, iż D.W. pismem z dnia 20 czerwca 2013r. wniósł skargę na decyzję w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie posiłku. W treści tej skargi jej autor podniósł także "zarzut bezczynności". Skarga wraz z aktami i udzieloną przez organ odpowiedzią została przekazana do sądu. W udzielonej odpowiedzi organ nie odniósł się do zarzutu bezczynności, ale mimo to – w ocenie organu – brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny.
Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie uznał, iż wniosek zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z treści art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera w art. 55, regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej w terminowym wykonywaniu obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wykonanie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. wymaga przekazania sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w dniu 23 lipca 2013r. wpłynęła do organu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. organ powinien w terminie trzydziestu dni przekazać tą skargę do sądu wraz z odpowiedzią na nią. Nie jest również przedmiotem sporu w sprawie to, iż organ nie zrealizował swojego obowiązku w terminie trzydziestu dni, a nadto nie zrealizował go także do momentu złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie niniejszej, czyli do dnia 27 grudnia 2013 r. Co więcej, nie zrealizował go do dnia zamknięcia rozprawy wyznaczonej dla rozpoznania wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sąd I instancji wskazał, iż organ nie przekazał sądowi skargi i nie udzielił odpowiedzi na tę skargę od ponad 8 miesięcy. Wielokrotnie przekracza to termin zakreślony przez prawo do dokonania tych czynności. Fakt uchybienia terminu w przekazaniu skargi do sądu administracyjnego jest niewątpliwy, czym organ naruszył obowiązek wynikający z art. 54 § 1 p.p.s.a. Taka konstatacja uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Podkreśla się, że nawet fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie może przesądzać o braku przesłanek do wymierzenia tejże grzywny. Podobnie, przyczyny które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość Sąd I instancji uzasadniając wysokość grzywny wyjaśnił, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. w tym zakresie zawiera odesłanie do art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, iż grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, które w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł (komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013r. (Monitor Polski z 2014r., poz. 146). Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze rozmiar opóźnienia w realizacji obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także fakt, iż do dnia zamknięcia rozprawy stan opóźnienia w realizacji obowiązku nie został usunięty. Uwzględniając powyższe okoliczności uznał, że grzywna w kwocie 1.000 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył ciążący na nim obowiązek, a jednocześnie spełni wystarczająco funkcję represyjną. Ustosunkowując się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na wniosek Sąd I instancji dostrzegł, że z obowiązku przekazania skargi i udzielenia przez organ odpowiedzi na tą skargę nie zwalnia okoliczność, iż akta administracyjne wraz z inną sprawą znajdują się w już sądzie. Z korespondencji kierowanej przez sąd do organu wynikało, że zawarty w skardze na decyzję o charakterze merytorycznym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ został wydzielony do odrębnego rozpoznania, a następnie skarga w tym zakresie została przekazana organowi, za pośrednictwem którego winna zostać wniesiona do sądu. Zakres obowiązków organu w takiej sytuacji jest czytelny i wynika wprost z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, iż w korespondencji kierowanej przez sąd do organu powyższe obowiązki zostały organowi przypomniane. Tym samym organ miał obowiązek przekazać sądowi skargę oraz udzielić na tę konkretną skargę odpowiedzi, nie zaś zmienić, czy uzupełnić wcześniejszą odpowiedź udzieloną na skargę wniesioną na decyzję o charakterze merytorycznym, a więc na zupełnie inną skargę niż skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto Sąd wskazał, iż obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest niezależny od poglądu organu w zakresie spełnienia warunków formalnych dopuszczalności wniesionej skargi. Innymi słowy organ winien zrealizować obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. nawet gdy uważa, że skarga jest niedopuszczalna, a stanowisko organu w powyższym zakresie powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w odpowiedzi na skargę. Co więcej nawet sąd administracyjny orzekając w trybie art. 55 p.p.s.a. nie ocenia dopuszczalności skargi, której organ nie przekazał w terminie i na którą nie udzielił odpowiedzi. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że pismo skarżącego D.W. z dnia 20 czerwca 2013 r. poza skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego zawiera skargę na przewlekłość postępowania w tej sprawie, w sytuacji gdy z treści pisma skarżącego D.W. z dnia 20 czerwca 2013 r. wynika, że składa on skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i ewentualnie składa skargę na bezczynność w tej sprawie,
- art. 54 § 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 166 p.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie przekazało Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skargi D.W. "na przewlekłość postępowania" w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego wraz z odpowiedzią na skargę, w sytuacji gdy ta skarga "na przewlekłość postępowania" znajdowała się w tym samym piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r. zawierającym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego, które zostało przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi w dniu 17 lipca 2013 r. wraz z odpowiedzią na skargę zawartą w piśmie z dnia 16 lipca 2013 r. i aktami sprawy, a ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przekazało w dniu 2 kwietnia 2014 r. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi pismo z dnia 1 kwietnia 2014 r. zawierające również odpowiedź na skargę "na przewlekłość postępowania" wraz z aktami sprawy zwróconymi przez Sąd w dniu 23 stycznia 2014r., a dodatkowo w dniu 15 kwietnia 2014 r. przekazało poświadczony za zgodność z oryginałem odpis pisma D.W. z dnia 20 czerwca 2013 r.;
- art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6, art. 141 § 4 i art. 166 p.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez: wymierzenie organowi grzywny niezgodnie z wnioskiem skarżącego oraz nieprzedstawienie kryteriów jakimi Sąd kierował się wymierzając w tej sprawie organowi grzywnę w kwocie 1.000 zł kiedy mógł jej nie orzekać.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi niezbędnych kosztów postępowania zażaleniowego według norm prawem przepisanych w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu zażalenia rozwinięto argumentację zawartą ww. zarzutach.
W odpowiedzi na zażalenie D.W. wniósł o oddalenie zażalenia w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej.
Z kolei według art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie nieprzekaznia przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Zaznaczyć należy, iż skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania co do zasady musi być, w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Oznacza to, iż skargę można wnieść dopiero skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu nie wyjaśnił, czy postępowanie o przewlekłość zostało zainicjowane przez skarżącego, gdyż ta kwestia nie wynika z treści pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 lutego 2014 r. (znajdującego się na karcie - 21).
W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości fakt, iż organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. Zostały zatem spełnione przesłanki wynikające z art. 55 § 1 p.p.s.a., przy czym przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny.
Jednakże z powyższym stwierdzeniem nie można się zgodzić. Bowiem jak słusznie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi skarżący ww. piśmie złożonym osobiście w organie administracji wniósł jednocześnie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie posiłku i na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego cytując: "wnoszę skargą na bezczynność w działaniu S.K.O. w Łodzi w wydaniu owych Decyzjach:
- [...] z dnia [...].05.2013 otrzymanego w SKO 20.05.2013 r.
- [...] z dnia [...].05.2013 otrzymanego dnia 7.06.2013 r.
- [...] z dnia [...].05.2013 otrzymanego dnia 7.06.2013 r.".
W piśmie z dnia 16 lipca 2013 r., złożonym w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi w dniu 17 lipca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odpowiedziało na powyższą skargę na decyzję i w kolejnych dwóch pismach z tej samej daty i złożonych w tym samym dniu odpowiedziało na pozostałe dwie skargi na ww. decyzje. Jednocześnie wraz z odpowiedziami na skargi Kolegium przekazało akta spraw D.W.
Zatem jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie uchybiło terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji przedwcześnie zatem przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Organ wykonał bowiem ustawowy obowiązek przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, natomiast kwestia postępowania w sprawie o przewlekłość wymaga wyjaśnienia i na pewno nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
Istota sporu sprowadza się do zakwalifikowania powołanego pisma skarżącego z dnia 20 czerwca 2013 r. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, iż w dniu 23 lipca 2013 r., wpłynęła do organu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Natomiast w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w tej sprawie skarżący w piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r. nie złożył jednocześnie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego, ponieważ treść ww. pisma wskazuje, iż składa "skargą na bezczynność w działaniu S.K.O. w Łodzi w wydaniu owych Decyzjach". To sformułowanie jest nielogiczne, bo albo wystąpiła bezczynność organu albo działanie organu w postaci wydania decyzji, którą się kwestionuje. Na to, iż ewentualnie w tej sprawie skarżącemu mogło chodzić najwyżej o skargę na bezczynność tj. niezałatwienie sprawy w terminie ze strony Kolegium (oprócz skargi na decyzję) wskazuje zdanie kolejne ww. pisma "wnoszę skargę na niedotrzymanie terminu 30 dni na wydane decyzje S.K.O. w Łodzi wobec mojej osoby".
Powyższe wskazuje więc, iż ta kwestia wymaga wyjaśnienia, gdyż w piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r. skarżący zarzucił bezczynność organu.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 54 § 1 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji nie wyjaśnił charakteru pisma skarżącego z dnia 20 czerwca 2013 r. Zatem wydanie zaskarżonego postanowienia jest co najmniej przedwczesne, tym bardziej, że należy mieć na uwadze postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 55/14.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie na postanowienie.