Postanowienie NSA z 9 czerwca 2010 r., I OZ 411/10

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 9 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy Andrzejewo na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt II SO/Wa 11/10 o wymierzeniu Wójtowi Gminy Andrzejewo grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 22 października 2009 r. wraz z aktami

Sprawa

sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie skargi A. G. i J. S. na bezczynność Wójta Gminy Andrzejewo w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej p o s t a n a w i a: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt II SO/Wa 11/10 wymierzył Wójtowi Gminy Andrzejewo grzywnę w wysokości [...] zł za nieprzekazanie Sądowi skargi A. G. i J. S. wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi.

We wniosku o ukaranie organu grzywną, który wpłynął do Sądu w dniu 2 lutego 2010 r. podniesiono, iż skarga na bezczynność Wójta została wniesiona do organu w dniu 22 października 2009 r. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 czerwca 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem wnioskodawców, w związku z upływem ustawowego terminu, określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje ją wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia i niedopełnieniem przez organ obowiązku, zasadnym jest wymierzenie grzywny.

W odpowiedzi na wniosek organ wnosząc o jego oddalenie wskazał, iż przedmiotową skargę przekazał do Sądu w dniu 9 lutego 2010 r. a w odpowiedzi na skargę wyjaśnił przyczyny opóźnienia w jej przekazaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie akt sprawy ustalił, iż skarga A. G. i J. S. została zarejestrowana w WSA w Warszawie pod sygn. akt II SAB/Wa 58/10, z których wynika, że wpłynęła do organu w dniu 22 października 2009 r., zaś organ w odpowiedzi na wniosek wskazał, iż przekazanie skargi wraz z aktami sprawy nastąpiło w dniu 9 lutego 2010 r. – data wpływu do Sądu 12 lutego 2010 r. Natomiast termin na jej przekazanie, uwzględniając treść art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, upłynął w niniejszej sprawie w dniu 6 listopada 2009 r. Zatem został przekroczony o niemal 3 miesiące.

Sąd I instancji podniósł, iż okoliczności wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę – jako przyczyny uchybienia terminu do jej przekazania - nie powodują, iż opóźnienie może być uznane za usprawiedliwione. Organ wyjaśnił bowiem, iż skarżący wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce w związku z pismem z dnia 29 czerwca 2009 r., będącym odpowiedzią na ich wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast Wójt był przekonany, iż to SKO nada dalszy bieg sprawie i przekaże sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Wobec powyższego, Sąd I instancji wskazał, iż przekazanie Sądowi skargi wraz z aktami ciążyło na organie, którego dotyczyła przedmiotowa skarga, wniesiona również za pośrednictwem tegoż organu do Sądu – czyli na Wójcie Gminy Andrzejewo, a nie na Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ostrołęce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze zarówno treść art. 55 § 1 P.p.s.a. jak i szczególną regulację art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz okoliczność wykonania ciążącego obowiązku na organie tj. przekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny, wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł tj. w wysokości jednokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2009 r. M. P. z 2010 r., Nr 7 poz. 67).

Na powyższe postanowienie wniesiono zażalenie, w którym zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, bowiem Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności uzasadniających niewypełnienie w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 cyt. ustawy, tj. faktu, iż Wójt Gminy Andrzejewo pozostawał w błędnym przekonaniu, iż to SKO rozpatrujące zażalenie nada bieg sprawie a ponadto, iż skargę przekazał wraz z aktami jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, zaś zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt II GZ 78/08, wypełnienie przez organ obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., nawet po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie a przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie wywołane wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny wyłącza możliwość wymierzenia grzywny. Do tych poglądów odwołuje się również uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r. Są one konsekwencją założenia, że regulacja z art. 55 § 1 P.p.s.a. zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej a wymierzenie grzywny organowi służy realizacji tego celu. Zatem, zdaniem organu, jeżeli obowiązek jest wykonany, choćby po terminie, stosowanie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest zbędne i wniosek o wymierzenie grzywny nie powinien być uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z treścią art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Przy czym trzeba wskazać, iż w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wynosi 15 dni.

Powyższe przepisy przewidują zatem wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala Sądowi na wymierzenie takiej grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ 30 - dniowemu terminowi, a w niniejszej sprawie 15 - dniowemu terminowi, do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny.

W niniejszej sprawie bezspornie z akt sprawy wynika, iż Wójt Gminy Andrzejewo uchybił określonemu wyżej 15 – dniowemu terminowi, gdyż skargę strony, która wpłynęła do organu 22 października 2009 r. wraz z aktami administracyjnymi przekazał do Sądu I instancji dopiero dnia 9 lutego 2010 r. – wpływ do Sądu 12 lutego 2010 r., a termin bezsprzecznie upływał w dniu 6 listopada 2009 r. Zatem doszło do jego przekroczenia o niemal trzy miesiące - na co słusznie wskazał Wojewódzki Sąd.

Dodatkowo należy podkreślić, iż sam organ, w dopowiedzi na wniosek, podniósł, iż skarga wraz z dokumentacją została zwrócona na mocy zarządzenia Przewodniczącego II Wydziału z dnia 15 lutego 2010 r. celem uporządkowania, zszycia i ponumerowania akt, których żądanie ponownego przesłania zostało doręczone organowi w dniu 22 lutego 2010 r. z zakreślonym trzydniowym terminem jego wykonania. Wobec powyższego akta administracyjne miały zostać wysłane do Sądu jako akta sprawy II KO/Wa 48/10 i dołączone do niniejszej sprawy. Zatem należy uznać, iż tym bardziej termin został przekroczony.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, odpowiadając na postawiony zarzut naruszenia art. 55 § 1 P.p.s.a., należy wskazać, iż jest on niezasadny, bowiem skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, w którym podniesiono między innymi, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem 30 – dniowego terminu. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nawet po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy gdy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. dotyczący umorzenia postępowania nie ma zastosowania, bowiem postępowanie ma swój przedmiot, gdyż wniosek nie został cofnięty, ani z innych przyczyn nie stał się bezprzedmiotowy. Również Naczelny Sąd stwierdził, iż bez znaczenia jest termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. Pozostaje zatem bez wpływu na istnienie bądź nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. Ponadto - słusznie w literaturze zwrócono uwagę, że ustawa nie wskazuje na jakikolwiek związek między złożeniem wniosku, wykonaniem obowiązku, a terminem posiedzenia sądu. Sąd jest zobowiązany rozpatrzyć merytorycznie wniosek, który spełnia wymogi formalne, bez względu na to, czy organ swój obowiązek do daty posiedzenia sądu spełnił, czy też nie.

Ponadto w uchwale podniesiono, iż nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 P.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej, która polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy i aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a Sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywistym w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 P.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy, gdyż nie może być mowy o dyscyplinowaniu do zachowania uchybionego już wcześniej terminu. Wobec tego, przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 P.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa.

Zatem należy wskazać, iż wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Należy dodać, iż okoliczność przekazania skargi wraz z aktami przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny została przez Sąd uwzględniona przy ustaleniu jej wymiaru, bowiem stosownie do treści art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywna mogła zostać ustalona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, a została wymierzona na poziomie jednokrotnego w/w wynagrodzenia, które wyniosło w 2009 r. [...] zł. – co wskazał Sąd w zaskarżonym postanowieniu. Również należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż to na organie, którego dotyczyła skarga tj. na Wójcie Gminy Andrzejewo a nie na SKO w Ostrołęce ciążył obowiązek przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.