Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 400/19, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił sprzeciw U. C. i H. C. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania (punkt pierwszy). Ponadto w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy Sąd zwrócił solidarnie U. C. i H. C. kwotę 100 zł tytułem wpisu od sprzeciwu. W ocenie Sądu pierwszej instancji pismo skarżących z dnia 31 stycznia 2019 r. zatytułowane "Skarga" należało zakwalifikować jako sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 64a i następne p.p.s.a. Sąd wskazał, że sprzeciw ten został wniesiony z uchybieniem terminu.
Zażalenie na to postanowienie złożyli U. C. i H. C., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie:
- art. 64a p.p.s.a. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że pismo skarżących zakwalifikować należy jako sprzeciw, podczas gdy w uzasadnieniu tego pisma skarżący dokładnie wyjaśnili, że nie składają sprzeciwu, a skargę na uzasadnienie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 roku w zakresie w nim wskazanym;
- art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64c § 1 p.p.s.a. przez ich zastosowanie i odrzucenie skargi z dnia 31 stycznia 2019 r. wobec przyjęcia, że stanowi ona sprzeciw w rozumieniu art. 64a p.p.s.a. i w związku z tym uznać należy, że złożony został po upływie 14-dniowego terminu do jego złożenia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie należało przyjąć, że 30-dniowy termin na złożenie skargi, liczony zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. upłynął 1 lutego 2019 r.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżący zgadzają się z sentencją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju i co do zasady podzielają argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Nie podzielają natomiast wskazanej w skardze części uzasadnienia decyzji i w tym zakresie zdecydowali się na złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Autor zażalenia podkreślił, że w ramach postępowania ze sprzeciwu, Sąd nie mógłby zbadać merytorycznie zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze. Ponadto zaznaczył, że wniesienie sprzeciwu nie mogłoby wywołać skutku, jaki chcą osiągnąć skarżący, a to z uwagi na treść art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., który określa rozstrzygnięcia, jakie władny jest wydać sąd na skutek wniesienia sprzeciwu, a którymi są uchylenie decyzji w całości lub oddalenie sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu nie leżałoby zatem w interesie skarżących, którzy podzielają stanowisko organu w zakresie wydania decyzji kasatoryjnej. Ich intencją nie jest uchylenie decyzji.
Zdaniem autora zażalenia w przedmiotowej sprawie dopuścić należy możliwość wniesienia skargi na uzasadnienie decyzji administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności rację należy przyznać autorowi zażalenia co do tego, że Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował pismo skarżących z dnia 31 stycznia 2019 roku jako sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Powyższe nie znajduje potwierdzenia w treści tego pisma.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę nie może budzić wątpliwości, że intencją strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika było zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi, a nie sprzeciwu. Świadczy o tym zarówno nagłówek pisma ("Skarga na uzasadnienie decyzji"), jak i sama jego treść, w tym sformułowane wnioski, w których wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w żądanym zakresie. Powołano się przy tym na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (a nie na art. 151a § 1 tej ustawy). Ponadto kwestia ta została obszernie wyjaśniona w uzasadnieniu przedmiotowego pisma. Wprost wskazano, że skarżący, pomimo zawartego w kwestionowanej decyzji pouczenia o możliwości wniesienia sprzeciwu, zdecydowali się na wniesienie skargi (por. k. 4 akt sądowych). Podkreślić należy, że wola strony skarżącej ma tutaj decydujące znaczenie. Sąd winien ją respektować, bowiem jest nią związany.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ prawidłowo pouczył stronę skarżącą o przysługującej jej możliwości zaskarżenia tej decyzji w drodze sprzeciwu. Poinformował też, że na wydane rozstrzygnięcie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pomimo tego strona zakwestionowała zapadłe rozstrzygnięcie - w zakresie jego uzasadnienia - w drodze skargi do sądu administracyjnego.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, a powtórzonym w zażaleniu, nie sposób uznać tak sformułowanej skargi za dopuszczalną. Podkreślić należy, że ustawodawca, regulując instytucję sprzeciwu, w art. 64b i 64c p.p.s.a. wprowadził szereg odrębności dotyczących trybu wnoszenia, a także terminu i sposobu uregulowania postępowania w sprawie sprzeciwu w stosunku do postępowania skargowego. Zgodnie z art. 64b § 2 p.p.s.a sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia, oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzje. Z powyższego przepisu wynika, iż sprzeciw od decyzji musi zawsze zawierać żądanie uchylenia decyzji, a więc również wtedy, gdy wnoszący sprzeciw zgadza się z samym rozstrzygnięciem decyzji kasacyjnej, ale w jakim zakresie kwestionuje uzasadnienie tej decyzji. Nie sposób jednak podzielić stanowiska autora zażalenia, że brak możliwości zaskarżenia zapadłej w sprawie decyzji kasatoryjnej tylko co do jej uzasadnienia oznacza, że w tym zakresie możliwe jest zaskarżenie jej w drodze skargi. Taką możliwość wyklucza cytowany art. 64a p.p.s.a. Ustawodawca wskazał w nim w sposób jednoznaczny, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje (w żadnym zakresie). Zaakceptowanie poglądu autora zażalenia oznaczałoby ponadto możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jednego aktu administracyjnego w drodze dwóch różnych środków zaskarżenia - sprzeciwu i skargi. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że szersza kontrola sądowa jest możliwa w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i odrzucił skargę U. C. i H. C. Ponadto na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie solidarnie na rzecz skarżących kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wskazać należy, że skarżący uiścili wpis w kwocie 200 zł, jednak na postawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2019 r. kwota 100 zł została zwrócona (k. 15).