Uzasadnienie
Postanowieniem z 26 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 947/23 (dalej postanowienie z 26 czerwca 2023 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 8 marca 2023 r. nr KR II R 18/22 (dalej decyzja z 8 marca 2023 r.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [k. 133-169 t. III akt KR II R 18/22].
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że wskazane przez X.Y. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie (dalej skarżąca lub Spółka) okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzja ta spowodowała zmianę w zakresie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości (dz. nr [...]), ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie przyznania użytkowania wieczystego powoduje, że wniosek dekretowy będzie podlegał ponownemu rozpoznaniu, przy czym decyzja ta wywiera skutek ex tunc, co oznacza, że prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości nigdy nie zostało przyznane. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest pozbawienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości osób, którym prawo to przysługiwało. Sam ten fakt nie jest jednak wystarczającą przesłanką do wstrzymania wykonania decyzji, gdyż ma charakter odwracalny, ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji będzie skutkowało przywróceniem tego prawa.
Dokonanie wpisu w księdze wieczystej w wyniku wydania decyzji w niniejszej sprawie znajduje oparcie w art. 40 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795, dalej usznw), zgodnie z którym decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3, stanowi podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisu dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej, decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 29 ust. 3, lub zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego z uwzględnieniem uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej albo dokonanych po tym wpisie wpisów użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości, oraz stanowi podstawę wpisania jako właściciela odpowiednio m.st. Warszawy albo Skarbu Państwa. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, ust. 1 stosuje się odpowiednio do wpisu dokonanego na podstawie aktu notarialnego, na mocy albo wskutek którego osoba trzecia nabyła prawo [...]. Okoliczność ta nie może jednak stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jako że dokonanie wpisu w księdze wieczystej także nie jest okolicznością nieodwracalną. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji będzie stanowiło podstawę do wykreślenia dokonanego wpisu, a w konsekwencji pozostawienia w niej skarżącej nadal użytkownikiem wieczystym.
Podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z utratą pożytków z nieruchomości, przy jednoczesnym braku przedstawienia dokumentów, z których wynikałoby, jakie pożytki z nieruchomości tej czerpała dotychczas, jak też powoływanie się na podjęte działania inwestycyjne i związane z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy (co do której, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, nie trzeba wykazywać się prawem do dysponowania nieruchomością), Sąd I instancji uznał za twierdzenia gołosłowne, a w konsekwencji niewskazujące na spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej ppsa). Sąd podkreślił, że to na stronie składającej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa obowiązek wykazania konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powinna ona w sposób wnikliwy uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, przedstawiając spójną argumentację, popartą faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, tak by przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Niedopełnienie obowiązku prawidłowego i pełnego uzasadnienia wniosku nie można uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej uzasadniający oddalenie wniosku (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 207 [, uw. 11]).
Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co skutkowało odmową uwzględnienia wniosku. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Sąd nie bada zasadności skargi czy też zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu stanowi jedynie postępowanie o charakterze wpadkowym, które jest prowadzone w ściśle określonych granicach wyznaczonych treścią art. 61 § 3 ppsa. Zaskarżona decyzja będzie podlegać kontroli Sądu pod względem jej zgodności z prawem dopiero w toku merytorycznego rozstrzygania sprawy (k. 36-38v akt sądowych).
Zażalenie złożyła X.Y. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez r.pr. M.T., zaskarżając postanowienie z 26 czerwca 2023 r. w całości, zarzucając postanowieniu naruszenie art. 61 § 3 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżąca nie spełniła określonych tym przepisem przesłanek wstrzymania wykonalności decyzji, podczas gdy Sąd nie wziął pod rozwagę wszystkich okoliczności sprawy przemawiających za istnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania decyzji, w szczególności okoliczności w postaci w postaci możliwego rozporządzenia przedmiotową nieruchomością przez m.st. Warszawa na rzecz osób trzecich, w konsekwencji czego Sąd błędnie nie uwzględnił wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części; zwrot na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania zażaleniowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz kosztów zastępstwa skarżącej przez pełnomocnika według norm przepisanych (k. 52-54v akt sądowych).
W odpowiedzi na zażalenie Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, reprezentowana przez adw. K.S., wniosła o jego oddalenie (78-82 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków [...] (art. 61 § 3 zd. 1 ppsa).
Ze wskazanego przepisu wynika, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 560, uw. 6). Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 ppsa przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy przy tym rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Zasadnicze znaczenie dla wstrzymania wykonania aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 ppsa, ma ich charakter prawny. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Art. 61 § 3 ppsa znajduje zatem - co do zasady - zastosowanie tylko w odniesieniu do tych decyzji, które nakładają określony obowiązek na oznaczony podmiot. Wykonanie aktu administracyjnego należy z kolei rozumieć jako doprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji do pewnego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (postanowienie NSA z 18.8.2022 r. I OZ 330/22, cbosa). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a w konsekwencji, nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23.1.1997 r. SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne.
Decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji jako taka nie ma właściwego przedmiotu wykonania, ponieważ orzeka się w niej o utracie bytu prawnego innej decyzji. Jeżeli jednak decyzja, której stwierdzono nieważność wymagała wykonania lub z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takich decyzji może pośrednio podlegać wykonaniu. Stwierdzenie nieważności tego typu decyzji powoduje bowiem, że nie można wykonywać praw lub obowiązków z nich wypływających. Stąd też zasadne może być wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy mimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych, wykazać można zaistnienie konkretnych następstw (w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wykonywania takich decyzji. Wykonywanie decyzji winno być związane z nakładanym na adresata takiego aktu obowiązkiem, polegającym na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. W postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji należy zatem wywieść, że następstwem działań, zaniechania działań, znoszenia zachowań innych podmiotów, będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze uprawnień lub obowiązków wnioskującego o udzielenie ochrony tymczasowej (postanowienie NSA z 17.9.2014 r. II OSK 2412/14, cbosa).
W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 8 marca 2023 r. nr KR II R 18/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 kwietnia 2008 r. nr 233/GK/DW/08 w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa - Dz.U. z 2021 r. poz. 795 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2023 r. poz. 775, zm. poz. 803, dalej kpa). W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej Komisja, orzekając, eliminuje taką decyzję z obrotu prawnego od momentu wydania decyzji dotkniętej wadliwością (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, obala domniemanie legalności i prawidłowości decyzji, której nieważność została stwierdzona, skutkuje możliwością dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, które przysługują od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawą wpisu w księdze wieczystej są w szczególności decyzje administracyjne, z których wynikają bezpośrednio zmiany w stanie prawnym nieruchomości i ograniczonych praw rzeczowych, dla których prowadzi się księgi wieczyste (S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz. LexisNexis 2010, s. 181 uw. 4 p. II; s. 191-194, uw. 10).
W zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia zażalenia, Ustawodawca wskazał: "Decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt [...] 3a oraz ust. 3, stanowi podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisu dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej, decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 29 ust. 3, lub zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego z uwzględnieniem uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej albo dokonanych po tym wpisie wpisów użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości, oraz stanowi podstawę wpisania jako właściciela odpowiednio m.st. Warszawy albo Skarbu Państwa. Przepisu art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece nie stosuje się.". W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że art. 40 ust. 1 usznw pozwoli na wydawanie przez komisję decyzji i dokonywania na ich podstawie przez sąd wieczystoksięgowy zmian w dziale II w każdym przypadku. Dla obrotu nieruchomościami jest to niekorzystne rozwiązanie, gdyż pozbawia księgi wieczyste ich pewności. Tym samym w każdym wypadku, gdy komisja wyda decyzję, będzie ona mogła stanowić podstawę wpisu jako właściciela odpowiednio m.st. Warszawy lub Skarbu Państwa, także wtedy, gdy nabywcy działają w dobrej wierze i gdy będą chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (M. Pytlewska-Smółka, Decyzje i postanowienia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich jako podstawy wpisów w księgach wieczystych, Nowy Przegląd Notarialny 2018/3/s. 26-32).
Wykreślenie skarżącej z księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego na podstawie zaskarżonej decyzji z samej swej istoty wiąże się z niebezpieczeństwem trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ppsa.
Art. 61 § 3 ppsa jasno wskazuje, że jedynymi przesłankami warunkującymi możliwość wstrzymania wykonania decyzji są: niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty (postanowienie NSA z 13.8.2009 r. I OZ 779/09, Lex 552417). Przesłanki te odnoszą się do zdarzeń przyszłych, które mogą stanowić efekt wykonania zaskarżonego aktu. Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Skutki te, raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA 17.4.2009 r. I GSK 220/09, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 451, nb 6). Pojęcie skutków aktu lub czynności, tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (postanowienie NSA z: 14.12.2010 r. II OZ 1309/10, Lex 743786; 4.1. 2011 r. II OZ 1306/10, Lex 743783; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 228-229, uw. 12). W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś - op. cit., s. 569-572, uw. 26-28).
Potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej - stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia (w kontekście wstrzymania wykonania decyzji). Są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł - przy użyciu dostępnych mu środków prawnych - cofnąć jednostronną czynnością (postanowienie z 17.6.2014 r. I OZ 455/14, Lex 1480935). Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów z 15.2.2011 r. III CZP 90/10, OSNC 2011/7-8/ 76, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. W wyroku z 23.1. 2014 r. I OSK 1585/12, wskazano że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.
Wykonanie decyzji skutkującej wykreśleniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości (np. nieruchomość została sprzedana innej osobie).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że orzekając o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji należy mieć na względzie także przedmiot sprawy. Przesłanką wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (postanowienie NSA z 12.1.2012 r. I OZ 1097/11, Lex 1113306). Taka sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 61 § 3 i art. 197 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania zażaleniowego orzeknie Sąd w orzeczeniu, o którym mowa w art. 209 ppsa.