Postanowienie NSA z 27 kwietnia 2017 r., I OZ 418/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.P.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 297/09

Skład

Sędzia NSA Jolanta Sikorska przewodniczący
Sędzia NSA Irena Kamińska sprawozdawca
Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz
st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi M.P. i A.P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 maja 1997 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 r. o sygn. akt I SA/Wa 297/09 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

Jak wskazał w uzasadnieniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 297/09 zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na zgon uczestniczki postępowania – I.C. (k-141 akt sądowych). Sąd wielokrotnie zwracał się do skarżących, córki zmarłej oraz różnych instytucji (m.in. urzędów skarbowych, sądów spadku, czy urzędów miejskich) z prośbą o udzielenie informacji dotyczących następców prawnych oraz postępowania sądowego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej (vide pisma k-168, k-169, k-170, k-182, k-183, k-184, k-185, k-186, k-204, k-209, k-215, k-219, k-225, k-226, k-227, k-233, k-238, k-244, k-249, k-253, k-262, k-269, k-275, k-279, k-283, k-287, k-293, k-294, k-301, k-308, k-311, k-315, k-323, k-324, k-340, k-345, k-351, k-356, k-361, k-362, k-363, k-366, k-374, k-375, k-392, k-401, k-404, k-408, k-414, k-425, k-441, k-447, k-448, k-452, k-453, k-460, k-461, k-462, k-472, k-478, k-479 akt sądowych).

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po I.C. (zmarłej w dniu 26 lipca 1998 r.) i jej ewentualnej następczyni prawnej – córce E.G. (zmarłej w dniu 13 grudnia 2010 r. – k. 337) nie zostało jednak do chwili obecnej prawomocnie zakończone (vide pisma k-442, k-450, k-454, k-463, k-469, k-473, k-480).

Zgodnie z art. 130 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sąd umarza zawieszone postępowanie w razie śmierci strony, po upływie pięciu lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny.

Jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 lipca 2009 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro od momentu zawieszenia postępowania upłynęło ponad 5 lat i do daty orzekania przez Sąd nie zgłosili się i nie zostali wskazani następcy prawni zmarłej uczestniczki postępowania (tym bardziej, że I.C. zmarła w dniu 26 lipca 1998 r. – akt zgonu k-108 akt sądowych), nie został ustanowiony kurator spadku, na podstawie art. 128 § 2 p.p.s.a., postępowanie sadowe należało umorzyć. Niemożliwe stało się zdaniem tego Sądu przeprowadzenie i zakończenie przedmiotowego postępowania sądowego, ponieważ brak jest następców prawnych nieżyjącej strony.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M.P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił w nim Sądowi naruszenie art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegającą na mylnym przyjęciu, że śmierć uczestniczki postępowania wobec wielości stron wypełnia ustawową przesłankę do umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu zauważono m.in., że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zmarła I.C. była jedynie uczestniczką na prawach strony (nie wniosła bowiem skargi), natomiast stroną (skarżącym) jest M.P. i A.P. Podniesiono, że zamiarem ustawodawcy było uregulowanie stanu spraw zawieszonych wobec śmierci zmarłej strony (w ujęciu jednostkowym), natomiast w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z wielością stron – skarżącymi są zarówno M.P., jak i A.P., a uczestnikiem postępowania na prawach stron była I.C.

Kolejno w zażaleniu wskazano, że M.P. nie mając takiego obowiązku postanowił na własny koszt przeprowadzić postępowania spadkowe po zmarłej I.C. i E.G., aby umożliwić sądowi administracyjnemu podjęcie zawieszonego postępowania. Zaznaczono jednak, że postępowania spadkowe są prowadzone przewlekle z przyczyn leżących po stronie sądów powszechnych. Zdaniem skarżącego uchybienia sądu spadku nie mogą powodować negatywnych skutków prawnych dla niego w zakresie możliwości uzyskania kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik M.P. przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Północ z dnia 6 marca 2017 r. sygn. akt II Ns 490/15 stwierdzające, że spadek po I.C. zmarłej w dnu 26 lipca 1998 r. w Warszawie na podstawie ustawy nabyła córka E.G. z domu C. w całości (k.- 546 akt sądowych). Przedłożył też do akt zawiadomienie o posiedzeniu Sądu Rejonowego w Wołominie w dniu 7 czerwca 2017 r. w sprawie M.P. z udziałem Gminy Marki o stwierdzenie nabycia spadku w sprawie I Ns 330/16.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umarza zawieszone postępowanie w razie śmierci strony, po upływie pięciu lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kwestii dopuszczalności zastosowania cytowanego art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na upływ pięciu lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postanowienia z uwagi na śmierć uczestnika postępowania.

Przepis art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a. został dodany (pkt 31) ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Zgodnie z jej art. 2, przepis ten stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji.

W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy nowelizującej wskazano, iż "W doktrynie zaobserwowano, że brak odpowiedniej regulacji, która po upływie dłuższego czasu pozwalałaby na umorzenie zawieszonego postępowania z uwagi na śmierć strony (art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), stanowi niewątpliwą lukę. W praktyce bowiem występują sytuacje, gdy postępowania zawieszonego z tej przyczyny, jeśli nie zgłoszą się jej następcy prawni, a nie ma podstaw do wystąpienia do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku (art. 128 § 2 p.p.s.a.), nie można zakończyć.

Proponuje się wprowadzenie regulacji przewidującej umorzenie postępowań zawieszonych z uwagi na śmierć strony po upływie lat pięciu od daty postanowienia o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny. Rozwiązanie to wzorowane jest na art. 182 § 1 k.p.c. Ma to na celu zakończenie spraw, które przez wiele lat są zawieszone z uwagi na śmierć strony i braku zgłoszenia się następców prawnych."

Uzasadnienie projektu ustawy nie daje zatem odpowiedzi na pytanie, czy art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do śmierci uczestnika postępowania.

Odwołując się do wykładni systemowej wskazać należy, że zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Do uczestników postępowania odnosi się zaś art. 33 § 1 p.p.s.a. Stanowi on, że "osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". Wreszcie art. 12 p.p.s.a. stanowi, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Stąd wprost z przepisów analizowanej ustawy wynika, że czy art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a. znajduje zastosowanie również do uczestnika postępowania. Wbrew zapatrywaniu zawartym w zażaleniu, brak jest podstaw, aby twierdzić, że ustawodawca pragnął odnieść art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a. tylko do stron postępowania w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., gdyż nie wprowadził tutaj stosownego wyłączenia, wobec czego zastosowanie znajduje reguła ogólna wynikająca z art. 12 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 lipca 2009 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Spełniona jest zatem przesłanka zastosowania art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż upłynęło więcej niż pięć lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny (blisko osiem lat). A zatem opierając się tylko na sylogizmie prawnym, którego przesłankę większą stanowi art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a., to zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji należałoby uznać za odpowiadające dyspozycji wskazanego przepisu. W ocenie jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego, w warunkach specyfiki analizowanego stanu faktycznego, taka konstatacja byłaby nie do pogodzenia z systemową interpretacją prawa oraz prowadziłaby do konsekwencji mogących budzić uzasadnione wątpliwości z perspektywy tak konstytucyjnego (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2), jak i ujętego w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 6 ust. 1), prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny odnotowuje w sprawie wyjątkowe dla niej okoliczności.

Po pierwsze, zawieszenie postępowania nie nastąpiło z uwagi na śmierć strony w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. (a zatem z uwagi na śmierć osoby skarżącej, która czynnie pragnie realizować swój interes prawny, czego wyrazem jest wniesienie skargi), lecz z uwagi na śmierć uczestnika postępowania w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. (a zatem śmierć osoby, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania, mogącej jednak zachowywać w postępowaniu bierność), którego dodatkowo interesy pozostawały sprzeczne ze stroną skarżącą i – jak wynika z pism – względem J.P.

Po drugie, na upływ terminu z art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a. miały również wpływ przyczyny związane z regulacją postępowanie cywilnego w sprawie spadkowej, determinującą sposób postępowania sądów powszechnych w sprawie (zob. np. postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 14 listopada 2012 r., I Ns 762/10, k. 326, umarzające postępowanie spadkowe po I.C. na podstawie art. 182 § 1 k.p.c.; postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Północ z dnia 1 października 2015 r., VII Ns 605/15, k. 450 i k. 464, przekazujące sprawę o stwierdzenie nabycia spadku i dział spadku po E.G. Sądowi Rejonowemu w Wołominie – zarejestrowane tam pod sygn. II Ns 490/15; zawiadomienie Sądu Rejonowego w Wołominie o zwrocie w dniu 23 stycznia 2012 r. wniosku w sprawie spadkowej po E.G., I Ns 1773/11, k. 454; fakt wpływu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po E.G. w dniu 19 lutego 2016 r. do Sądu Rejonowego w Wołominie, zarejestrowany pod sygn. akt I Ns 330/16, k. 463, postępowanie w sprawie którego nie zakończyło się do dnia wydania skarżonego w niniejszej sprawie postanowienia – k. 473, k. 480; zawiadomienie o terminie rozprawy w sprawie nabycia spadku po E.G. przez Sąd Rejonowy w Wołominie na dzień 8 lutego 2017 r.). Dodać przy tym warto, że aktualnie postępowania spadkowe po zmarłych uczestnikach postępowania I.C. i E.G. są prowadzone na koszt strony skarżącej (zob. k. 503-506). Dopiero z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Północ z dnia 6 marca 2017 r. sygn. akt II Ns 490/15, wynika, że spadek po I.A.C. zmarłej w dnu 26 lipca 1998 r. w Warszawie na podstawie ustawy nabyła córka E.G. z domu C. w całości (k. 546 akt sądowych). Jednocześnie z przedłożonego na rozprawie zawiadomienia w sprawie M.P. o stwierdzenie nabycia spadku w sprawie I Ns 330/16 wynika, że posiedzenie Sądu Rejonowego w Wołominie odbędzie się w dniu 7 czerwca 2017 r., co pozwala przewidywać usunięcie przyczyn zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie.

Po trzecie, fakt wcześniejszego długotrwałego zawieszenia postępowanie z uwagi na śmierć strony skarżącej – J.P. (od postanowienia NSA z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1875/97, k. 24, do postanowienia WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 r., IV SA 1875/97, k. 66, o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie, mimo że postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy stwierdzające nabycie spadku przez A.P. i M.P. zostało wydane już w dniu 11 sierpnia 1998 r. pod sygn. akt III Ns 1248/98, które jednak zostało przesłane przez M.P. dopiero przy piśmie z dnia 18 listopada 2008 r.).

Po czwarte, fakt śmierci nie tylko uczestnika postępowania, ale i – w trakcie zawieszonego z tej przyczyny postępowania – śmierć także jego następcy prawnego.

Po piąte, okoliczność, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), pkt 3 art. 130 § 1 p.p.s.a. stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji, a zatem przesłanka umorzenia wykładana literalnie była już spełniona w sprawie z dniem wejścia w życie tej nowelizacji, tj. w dniu 15 sierpnia 2015 r. Skoro data uchwalenia nowelizacji to dzień 9 kwietnia 2015 r., a jej ogłoszenia dzień 14 maja 2015 r. i posiadała ona, stosownie do jej art. 3, trzymiesięczny okres vacatio legis, to tym samym skarżący w sprawie mieli zdecydowanie krótszy czas na usunięcie okoliczności prowadzących do spełnienia przesłanki zastosowania art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a. niż strony w postępowaniach zainicjowanych po dniu 15 sierpnia 2015 r. (por. też argumentacją zawartą w postanowieniu NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., I OZ 804/17).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, zastosowanie w sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jako przedwczesne. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć uczestnika tego postępowania, w opisanych warunkach prawnych i faktycznych, stanowi w istocie zamknięcie skarżącym drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, co jest wprost zakazane art. 77 ust. 2 Konstytucji. Mimo woli poddania zaskarżonej decyzji kontroli sądu administracyjnego, skarżący nie mogą zrealizować swojego konstytucyjnego prawa do uzyskania wyroku sądowego (element prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji) z przyczyn, jak opisano, w znacznej mierze od nich niezależnych. Stąd umorzenie postępowania na obecnym etapie w analizowanej sprawie stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu i obarczania strony skarżącej negatywnymi konsekwencjami niezależnych od niej okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zatem, że z uwagi na konieczność uwzględnienia przywołanych regulacji wyższego rzędu względem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jej art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powinien znaleźć zastosowanie w sprawie dopiero po wyczerpaniu innych sposobów umożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi. Odnotować przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zwrócić zatem wypada uwagę, że stosownie do art. 128 § 2 p.p.s.a., jeżeli w ciągu roku od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania nie zgłoszą się lub nie zostaną wskazani następcy prawni zmarłej strony, sąd może z urzędu zwrócić się do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku, chyba że kurator taki już wcześniej został ustanowiony. Czynność tę aktualnie może wykonać referendarz sądowy. Mimo istnienia tej kompetencji, Sąd pierwszej instancji nie zwrócił się w analizowanej sprawie do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku, choć w ciągu roku od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania nie zgłosili się i nie zostali wskazani następcy prawni zmarłych uczestników postępowania. Przepis ten wyraża uznanie po stronie Sądu, jednak opisane okoliczności niniejszej sprawy szczególnie uzasadniają rozważenie skorzystania z wyrażonej w art. 128 § 2 p.p.s.a. instytucji prawnej. Jest tym istotniejsze, że zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy wprowadzającego art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przepis ten ma mieć zastosowanie, gdy "nie zgłoszą się jej następcy prawni, a nie ma podstaw do wystąpienia do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku (art. 128 § 2 p.p.s.a.), nie można zakończyć". W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie pozwala stwierdzić, aby Sąd pierwszej instancji ustalił, że nie ma podstaw do wystąpienia do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku na podstawie art. 128 § 2 p.p.s.a. Sąd powinien rozważyć zastosowanie tej instytucji prawnej, jeżeli toczące się postępowania spadkowe przed sądem powszechnym nie pozwolą w rozsądnym terminie ustalić następców prawnych w sprawie.

Z uwagi na wszystko powyższe, zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w sprawie za przedwczesne i dlatego na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.