Postanowienie NSA z 5 maja 2016 r., I OZ 435/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 5 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SO/Sz 1/16 oddalające wniosek B. W. o wymierzenie Burmistrzowi Gminy M. grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami

Sprawa

sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Iwona Bogucka przewodniczący

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2015 r. B. W. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o wymierzenie grzywny Burmistrzowi M. z powodu nieprzekazania do sądu złożonej przez niego skargi na bezczynność wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Uzasadniając skargę wskazał, że w dniu 6 sierpnia wysłał do organu skargę na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (wniosek z dnia 20 lipca 2015 r.). Skarga dotarła do adresata w dniu 7 sierpnia 2015 r. i już po kilku godzinach udostępniono mu żądaną informację publiczną. Pomimo udostępnienia informacji publicznej skardze na bezczynność nie nadano biegu zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.) w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), tj. nie przekazano skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie piętnastu dni od dnia jej otrzymania. Skarżący zwrócił uwagę na długi czas (niemal 6 – miesięczny), w którym organ nie zrealizował obowiązku przekazania skargi do sądu. Zdaniem skarżącego takie uchybienie świadczyć może o nieznajomości przepisów albo na działaniu skierowanym na uniknięcie odpowiedzialności sądowej.

Odpowiadając na złożony wniosek Burmistrz M. wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Organ stwierdził, że przez przeoczenie pracownika skarga została pozostawiona bez biegu w aktach dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Równocześnie organ przesłał skargę na bezczynność wraz z aktami i odpowiedzią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SO/Sz 1/16, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu stwierdził, że zaniechanie wykonania przez Burmistrza M. obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jest bezsporne. Dopiero po złożeniu wniosku o ukaranie grzywną nadesłano skargę z dnia 6 sierpnia 2015 r. wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Natomiast udostępnienie informacji publicznej nastąpiło niezwłocznie po otrzymaniu przez organ skargi na bezczynność. Sąd I instancji podał, że wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 4/16, rozpoznając skargę na bezczynność z dnia 6 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie umorzył postępowanie sądowe, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Burmistrza M. na rzecz skarżącego B. W. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd wskazał, że użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, iż podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. charakter, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W ocenie Sądu I instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a interes skarżącego polegający na otrzymaniu żądanej informacji publicznej został zaspokojony, sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny z powodu naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a.

W zażaleniu na postanowienie B. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie:

• art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., poprzez niewymierzenie organowi grzywny, pomimo zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek do jej wymierzenia,
• art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że grzywna może być wymierzona tylko w przypadkach, gdy okoliczności sprawy wskazują na rażące zaniechanie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a.,
• art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez odnoszenie się przez Sąd I instancji do wyroku zapadłego w wyniku przekazania przez organ skargi, którego przekazania wcześniej zaniechał, jako irrelewantnego w postępowaniu o wymierzenie grzywny.

W obszernym uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że przekroczenie terminu przez organ w przekazaniu skargi do sądu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę wraz z odpowiedzią i aktami przed posiedzeniem sądu, czy nie. Okoliczności, z powodu których organ nie przekazał sądowi skargi pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Okoliczności te natomiast mogą mieć wpływ na jej wysokość. Podkreślano dyscyplinujący i represyjny charakter grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej termin ten wynosi 15 dni, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Przepis ten zawiera nie tylko szczególną regulację odnosząca się do terminu przekazania skargi do sądu, ale także w art. 21 pkt 2 ustawy stanowi, że sąd rozpatruje skargę w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Regulacja ta świadczy o nadaniu przez ustawodawcę sprawom z zakresu udostępniania informacji publicznej pewnego priorytetu, mającego zapewnić w możliwie krótkim okresie uzyskanie rozstrzygnięcia i, w przypadku uwzględnienia skargi, dostępu do informacji. Cele te należy mieć na uwadze, oceniając zasadność ukarania organu grzywną za nieprzekazanie skargi w terminie.

Wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi sądowi następuje na wniosek strony, sąd administracyjny nie jest nim jednak związany i wymierzenie grzywny pozostawione jest do jego uznania, o czym świadczy redakcja art. 55 § 1 p.p.s.a. Nie tylko zatem wysokość grzywny, ale także samo jej wymierzenie zależy od uznania sądu. Jak w przypadku każdego rodzaju uznania w państwie praworządnym, także uznanie sądowe i przyznana sądom dyskrecjonalność nie oznaczają dowolności i arbitralności działania, ale wymagają uzasadnienia, którego adekwatność w danym przypadku podlega weryfikacji w powiązaniu z okolicznościami sprawy. Rozwiązania legislacyjne polegające na oddaniu rozstrzygnięcia ocenie i uznaniu organu (sądu) dotyczą spraw, w których za zasadne przyjmuje się miarkowanie skutków, tak aby stosowanie prawa prowadziło do efektów sprawiedliwych, ekonomicznych, społecznie racjonalnych. Skoro w art. 55 § 1 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "może orzec o wymierzeniu grzywny", to należy przyjąć, że godził się z przypadkami, w których uchybienie obowiązkowi przekazania skargi sądowi nie będzie w ten sposób sankcjonowane. Rzeczą uprawnionego organu jest natomiast ocena, za jakim rozstrzygnięciem przemawiają okoliczności konkretnej sprawy. Należy podkreślić, że naruszeniem art. 55 § 1 p.p.s.a. byłoby mechaniczne nakładanie grzywny w każdym przypadku naruszenia obowiązku przekazania skargi do sądu, przyznane sądom uprawnienie do nakładania grzywny łączy się w sposób konieczny z obowiązkiem ewaluacji stanów faktycznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji zajęte w zaskarżonym postanowieniu nie jest arbitralne i zasadnie zwraca uwagę na okoliczności, które mogą decydować o odstąpieniu od nałożenia grzywny. W szczególności uprawnione jest połączenie kwestii wymierzenia grzywny z udzieleniem żądanej informacji. Skarga dotyczyła bezczynności w zakresie udzielenie informacji publicznej i terminy do jej przekazania i rozpoznania, jak wskazano wyżej, mają zabezpieczać sprawność dostępu do informacji. Skarga wywarła ten skutek, albowiem jak podaje skarżący, już po kilku godzinach udzielono mu żądanej informacji. Był to główny cel zabiegów wnioskodawcy, zrealizowany w konsekwencji bez ingerencji ze strony sądu administracyjnego. Niewątpliwie nagannym jest zaniechania przekazania przez organ, który udzielił żądanej informacji, skargi na bezczynność do sądu. Faktem jest jednak również to, że niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o wymierzenie grzywny organ zreflektował się, że dopuścił się naruszenia prawa, przesłał skargę, przyznając się do błędu popełnionego przez pracownika. Natomiast bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej została w wyroku WSA w Szczecinie sygn. II SAB/Sz 4/16 oceniona jako nie mająca rażącego charakteru, ze względu na kilkudniowe uchybienie terminowi do udzielenia informacji publicznej. Okoliczności towarzyszące zaniechaniu przekazania skargi do sądu usprawiedliwiają stanowisko Sądu I instancji, że nie jest konieczne stosowanie środków dyscyplinująco-represyjnych i wymierzenie grzywny organowi, skutkujące uszczupleniem środków publicznych, w sytuacji gdy postawa organu nie wskazuje na uporczywy opór w realizacji prawa strony do uzyskania informacji publicznej i zaniechanie nie miało na celu pozbawienie strony tej informacji. Odmiennie mogłaby wyglądać sytuacja, gdyby zaniechanie przekazania skargi łączyło się z trwającą bezczynnością w udzieleniu informacji, wówczas istotnie działanie organu można by uznać za obliczone na pozbawienie strony dostępu do informacji i skierowane na utrudnienie w dochodzeniu uprawnień. Taka sytuacja jednak w sprawie nie miała miejsca i można dać wiarę wyjaśnieniom organu, że powstała sytuacja była skutkiem omyłki, a nie złej woli. Skarżący nie wskazuje również w swym piśmie, aby zetknął się w praktyce działania organów gminy ze stałą praktyką naruszania terminu do przekazania skargi do sądu, również w takim przypadku stosowanie środka dyscyplinująco-represyjnego jakim jest grzywna byłoby uzasadnione.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.