Postanowienie NSA z 28 września 2022 r., I OZ 439/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G.B.C. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1367/21

Sprawa

w sprawie ze skargi G.B.C. w K. na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej K., na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy w umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal postanawia oddalić zażalenie

Skład

Sędzia NSA Maciej Dybowski przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1367/21 (dalej postanowienie z 23 czerwca 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił wniosek G.B.C. w K. (dalej Spółka lub skarżąca) o wyłączenie sędziego Małgorzaty Łoboz.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca złożyła 1 czerwca 2022 r. wniosek o wyłączenie sędziego WSA Małgorzaty Łoboz. Sędzia WSA Małgorzata Łoboz złożyła dnia 8 czerwca 2022 r. oświadczenie, z którego wynika, że nie zachodzą po jej stronie żadne przyczyny wyłączenia sędziego, wskazane w art. 18 i 19 ppsa. Przytoczywszy treść art. 18 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 [, zm. poz. 655 - uw. NSA]; dalej ppsa), Sąd I instancji stwierdził, że w tej sprawie nie zachodzi żadna z przyczyn wyłączenia sędziego z mocy ustawy - z urzędu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., skarżąca nie wykazała, by w sprawie mogły zachodzić jakiekolwiek wątpliwości co do bezstronności sędziego. W szczególności, okolicznością taką nie jest wcześniejsze pełnienie funkcji sędziego w sądzie powszechnym i potencjalny kontakt z zaskarżoną uchwałą, nawet jeżeli faktycznie miał on miejsce. Fakt znajomości zapisów aktu prawnego w żaden sposób nie podważa bezstronności sędziego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że w tej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia sędziego (k. 332-334 akt sądowych).

Zażalenie na postanowienie z 23 czerwca 2022 r. złożyła skarżąca, zarzucając mu naruszenie art. 19 ppsa przez błędną, zawężającą interpretację. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wyłączenie sędziego Małgorzaty Łoboz ze sprawy II SA/Kr 1367/21 (k. 344-347, 348-349 akt sądowych).

Pismem z 31 sierpnia 2022 r. skarżąca uzupełniła zażalenie, podważając skład Sądu, który wydał zaskarżone postanowienie. Podniósł, że udział sędziego WSA Agnieszki Nawary-Dubiel budzi uzasadnione wątpliwości co do właściwie ustalonego składu Sądu w związku z faktem, że w sprawie II SA/Kr 1367/21 skarżona jest uchwała Rady Miasta K., a obecnie sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel w przeszłości, jako radca prawny zatrudniony w Urzędzie Miasta K., posiadała pełnomocnictwo do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały Rady Miasta K., na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 2 marca 2011 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa sądowego, co budzi uzasadnioną wątpliwość co do jej bezstronności. Skarżący załączył treść wskazanej uchwały do pisma z 31 sierpnia 2022 r. Załączył skan wykazu spraw sądowych, w których orzekała sędzia WSA Małgorzata Łoboz, a stroną była Gmina Miejska K. Zdaniem skarżącego w sprawach tych, prowadzonych przed sądem powszechnym, w którym orzekała sędzia SSO Małgorzata Łoboz, Sąd orzekał na podstawie uchwał Rady Miasta K. i zarządzeń Prezydenta Miasta K. (k. 367-369,370-379 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie, odnieść się należy do zarzutu zawartego w piśmie skarżącego z 31 sierpnia 2022 r. odnośnie do składu Sądu, który wydał zaskarżone postanowienie. W tym kontekście wskazać należy, że - zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze ppsa - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (art. 183 § 2 pkt 4 ppsa).

W tej sprawie sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel nie była wyłączona z mocy ustawy. Brak jest również wątpliwości co do tego, że skład Sądu nie był sprzeczny z przepisami prawa. O ile sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel w przeszłości, jako radca prawny zatrudniony w Urzędzie Miasta K., miała pełnomocnictwo do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały Rady Miasta K., na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta K. z 2 marca 2011 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa sądowego (k. 373 akt sądowych), o tyle fakt ten, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie budzi uzasadnionej wątpliwości co do bezstronności sędziego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Nawet jeżeli treść zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 13 lutego 2008 r. jest znana sędziemu z poprzedniej pracy, nie ma to wpływu na jego bezstronność. Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel nie brała udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 13 lutego 2008 r. - ani jako sędzia, ani jako pełnomocnik reprezentujący Radę Miasta K. Poprzednie zatrudnienie sędzi WSA Agnieszka Nawara-Dubiel nie ma wpływu na jej legitymację do zasiadania w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Uchwały rady miasta i zarządzenia prezydenta miasta są aktami prawa miejscowego i jako takie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946 dalej Konstytucja RP). Każdy z sędziów orzekających w sprawach aktów prawa miejscowego, obowiązany jest znać zarówno źródła powszechnie obowiązującego prawa wymienione w ust. 1, jak i w ust. 2 art. 87 Konstytucji RP.

Instytucja wyłączenia sędziego zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli wcześniej, wskazanych w ustawie związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego, we wszystkich procedurach sądowych, sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy. Poza wypadkami wyłączenia z mocy samego prawa (art. 18 § 1 ppsa), wyłączenie sędziego następuje na jego żądanie lub wniosek strony wówczas, jeżeli zachodzą takie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie (art. 19 ppsa).

W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyłączenie sędziego WSA Małgorzaty Łoboz (zarówno z mocy art. 18 § 1-3, jak i na podstawie art. 19 ppsa). Zarzuty stawiane sędziemu mają charakter czysto subiektywny i jako takie nie mogą przynieść spodziewanego rezultatu.

Z oświadczenia złożonego przez sędziego WSA Małgorzatę Łoboz wynika, że nie zachodzą po jej stronie żadne przyczyny wyłączenia sędziego, wskazane w art. 18 i 19 ppsa (k. 331 akt sądowych).

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, autorytet moralny sędziego przemawia za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona żądająca wyłączenia zaprzecza jego prawdziwości, obowiązana jest wskazać i uprawdopodobnić okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczenia sędziego (postanowienia NSA z: 12.3.2012 r. I FZ 147/12; 9.10.2013 r. II OZ 851/13; 24.9.2014 r. I OZ 754/14; cbosa).

Skarżący podniósł, że składając wniosek o wyłączenie sędziego WSA Małgorzaty Łoboz, wskazywał, że wystąpienie okoliczności tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w tej sprawie upatrywał nie w art. 18, lecz 19 ppsa. Niezależnie od tego, w związku z zarzutami podniesionymi przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., a w postępowaniu zażaleniowym również Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizowali kwestię obiektywizmu sędziego również w świetle art. 18 ppsa, stwierdzając brak przesłanek do wyłączenia sędziego WSA Małgorzaty Łoboz od rozpoznania niniejszej sprawy z urzędu.

Brak jest przesłanek do wyłączenia sędziego także w oparciu o art. 19 ppsa. W sprawie II SA/Kr 177/21 Prokurator Okręgowy w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność Gminy Miejskiej K., na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłużej niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, z wyłączeniem jej § 4 i § 5 ust. 1 i 2, co do których wniósł o stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. Wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r. II SA/Kr 177/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.: I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 oraz § 5 ust. 3; w pozostałej części skargę oddalił. Obecnie, na skutek skargi kasacyjnej, sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I OSK 1783/21. Jedynie do przedmiotu sprawy ograniczają się podobieństwa między sprawą niniejszą a sprawą II SA/Kr 177/21 (obecnie I OSK 1783/21). Ręczne notatki na skanach dokumentów z akt obu tych spraw, załączone przez skarżącego do wniosku o wyłączenie sędziego WSA Małgorzaty Łoboz, w żaden sposób nie świadczą o istnieniu jakiejkolwiek okoliczności mogącej wywoływać uzasadnioną obawę lub wątpliwość co do jego bezstronności. Nawet jeżeli obie sprawy są tożsame lub podobne i sędzia zasiadający w składzie Sądu rozpoznającego jedną z nich ma wgląd, za pośrednictwem programu informatycznego PASSA, w akta drugiej ze spraw, którą rozpoznawał Sąd w innym składzie, nie można wnioskować, że odręczne notatki znajdujące się w aktach tej drugiej sprawy mogą wpływać sugerująco na sędziego orzekającego w pierwszej z tych spraw w stopniu wyłączającym jego bezstronność. Dodać należy, że notatki na skanach dokumentów załączonych przez skarżącego do wniosku o wyłączenie sędziego w żaden sposób nie odnoszą się do istoty sprawy. W zarządzeniu z 8 marca 2021 r. (k. 30 akt sądowych II SA/Kr 177/21) zaznaczono bowiem jedynie punkt 5 o treści "Przedłożyć na posiedzenie niejawne." i dopisano Covid (k. 322v akt sądowych), co oznaczało tyle tylko, by rozważyć potrzebę skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na epidemię wirusa SARS-CoV-2 wywołującego chorobę COVID-19, na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). W zarządzeniu z 11 marca 2021 r. (k. 31-32 akt sądowych II SA/Kr 177/21) nie dokonano żadnej odręcznej notatki (k. 323-323v akt sądowych). Zarządzenie to dotyczyło jedynie wyznaczenia terminu posiedzenia niejawnego, składu Sądu, kwestii doręczenia i przedstawienia w celu podjęcia ewentualnych dalszych czynności. Odręczne notatki znajdujące się na zarządzeniach niniejszej sprawy - z 10 2022 r. i 19 stycznia 2022 r. (k. 165 i 187 akt sądowych) - dotyczyły wyłącznie tej sprawy, nie mając tym samym żadnego związku ze sprawą II SA/Kr 177/21. Odręczną notatką znajdującą się w zarządzeniu z 10 stycznia 2022 r. wskazano jedynie, że w odpowiedzi na skargę znajduje się wniosek o jej odrzucenie na k. 31, natomiast w zarządzeniu z 19 stycznia 2022 r. zanotowano, że brak było w tej sprawie wezwania o usunięcie naruszenia prawa - k. 173/2.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że sędzia objęty w tej sprawie wnioskiem o wyłączenie orzekał wcześniej w sądzie powszechnym, w którym rozpoznawał, m.in., sprawy, w których zetknął się z zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniami Prezydenta Miasta K. wydanymi na jej podstawie, wskazać trzeba, że okoliczności te nie mają znaczenia dla bezstronności sędziego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Argumentacja zawarta we wniosku o wyłączenie sędziego bazuje na domniemaniu prawdopodobieństwa, że sędzia objęty wnioskiem miał styczność z zaskarżoną w tej sprawie uchwałą lub innymi aktami prawa wydanymi na jej podstawie. Zarzuty te są zbyt abstrakcyjne i niedookreślone, by mogły wywrzeć skutek w postaci podważenia bezstronności sędziego. Co prawda, w piśmie z 31 sierpnia 2022 r. skarżący wskazał, że sędzia WSA Małgorzata Łoboz orzekała w sprawach, w których jedną ze stron była Gmina Miasta K., zaś Sąd orzekał, m.in., na podstawie regulacji zaskarżonej uchwały, załączając na tę okoliczność informację uzyskaną od Prezesa Sądu Okręgowego w K. z 11 lipca 2022 r. (k. 375-377 akt sądowych), lecz nie uprawdopodabnia to braku bezstronności sędziego w tej sprawie. Sędzia WSA Małgorzata Łoboz, orzekając uprzednio jako Sędzia Sądu Okręgowego w K., mogła mieć styczność z zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałą i wydanymi na jej podstawie zarządzeniami Prezydenta Miasta K. Zwrócić jednak uwagę należy, że dopóki nie została stwierdzona prawomocnie nieważność tej uchwały, stanowi ona obowiązujący akt prawny i jako taki pozostaje w obiegu prawnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosowanie tej uchwały nie działa sugerująco na sędziego orzekającego w kolejnych sprawach, w których jest ona podstawą orzekania lub - jak w niniejszej sprawie - przedmiotem zaskarżenia. Sędzia objęty wnioskiem nie jest emocjonalnie związany z zaskarżoną uchwałą, podobnie jak z ustawami, na podstawie których orzeka. Wątpliwości skarżącej co do braku jego bezstronności nie znajdują pokrycia w analizowanych okolicznościach.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie uprawdopodobniła ona, by sędzia objęty wnioskiem o wyłączenie dyskryminował ją w toku niniejszego postępowania względem organu administracyjnego lub by nadużywał władzy sądowej. Twierdzenia te nie zostały rozwinięte przez skarżącą. Brak uprawdopodobnienia tych okoliczności sprawia, że pozostały one gołosłowne, a przez to nieuzasadnione. Nie mogły więc wywrzeć oczekiwanego przez skarżącą efektu.

We wniosku skarżącej o wyłączenie sędziego i w zażaleniu, uzupełnionym pismem z 31 sierpnia 2022 r., brak jest wskazania takich okoliczności i argumentów, które podważałyby prawdziwość złożonego oświadczenia. Składając oświadczenie, sędzia nie ma obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o jego wyłączenie. Instytucja wyłączenia sędziego nie może być traktowana jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu jej interesów (postanowienie NSA z 22.2.2008 r. II FZ 60/08, OSP 2008/12/133, z aprobującą glosą A. Gomułowicza, akceptowane przez: A. Kabata w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, uw. 4 do art. 19 oraz J. Drachala, A. Wiktorowską, K. Zalasińską w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 234, nb 5; s. 238, nb 2).

Pełnomocnik skarżącej zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu nie uprawdopodobnił, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziego objętego wnioskiem. W związku z tym Sąd I instancji nie miał przesłanek do uwzględnienia wniosku. Istnienie takich przesłanek nie zostało także uprawdopodobnione przez skarżącą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpoznającym niniejsze zażalenie. Tym samym, prawo skarżącej do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd nie zostało w żaden sposób naruszone przez wydanie zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to w żaden sposób nie dyskryminowało skarżącej, którego prawo do sądu nie zostało naruszone (art. 2, 7, 9, 32, 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284 ze zm.).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że okoliczność, że sędzia reprezentuje pogląd prawny, który w ocenie skarżącego jest dla niego niekorzystny oraz że wydaje odmienne od jego oczekiwań rozstrzygnięcia, nie stanowi podstawy wyłączenia sędziego. Taka sytuacja nie może być oceniana jako okoliczność mogąca wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego w danej sprawie. Zarzuty dotyczące wydanego w sprawie orzeczenia bądź opierające się na naruszeniu przepisów procesowych w toku postępowania mogą uzasadniać wniesienie środka odwoławczego, a nie wniosku o wyłączenie sędziego (postanowienie SN z: 26.3.1997 r. III AO 5/97, OSNP 1997/24/502; 8.3.1972 r. I PZ 9/72, Lex 7068; postanowienie NSA z: 13.2.2014 r. II OZ 149/14, Lex 1450957; 16.1. 2013 r. II OZ 1174/12, Lex 1274472; 1.12.2016 r. II FSK 2912/14, Lex 2170165).

Skarżąca skorzystała skutecznie z zażalenia na postanowienie z 23 czerwca 2022 r. i jej prawo do sądu jest w pełni respektowane. Zaskarżone postanowienie oparte zostało na prawidłowej i niezawężającej wykładni art. 19 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.