Postanowienie NSA z 31 stycznia 2018 r., I OZ 44/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Spółdzielni M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1285/17 o odmowie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi Spółdzielni M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Skład

Sędzia NSA Jolanta Sikorska przewodnicząca

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1285/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni M., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu Sąd ten podał, że pismem z dnia 31 lipca 2017 r. Spółdzielnia M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] orzekającą o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 16 216,20 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. A. o pow. 4196 m², na skutek jej podziału. Jednocześnie skarżąca Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swój wniosek wskazała, że ustalona w sprawie opłata adiacencka w wysokości 16 216,20 złotych spowoduje, że powstaną trudne do odwrócenia skutki. Zaznaczyła, że co prawda skarżona decyzja dotyczy zobowiązania pieniężnego, jednakże skarżąca działa w formie prawnej w postaci Spółdzielni Mieszkaniowej i nie posiada majątku własnego, a substratem jej stanu posiadania są wkłady budowlane wnoszone przez jej członków. Ponadto opłata adiacencka, o którą toczy się spór, dotyczy inwestycji, która została już zakończona i w całości rozliczona. Doszło też do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz ówczesnych członków, którzy aktualnie nie uczestniczą w działalności Spółdzielni. Ponadto skarżąca wskazała, że prowadzona jest nowa inwestycja, która polega na budowie domów jednorodzinnych. Reasumując skarżąca wskazała, że gdyby została zobowiązana do zapłaty ustalonej opłaty adiacenckiej z tytułu poprzednich inwestycji – musiałaby to uczynić ze środków (wkładów budowlanych) aktualnych członków Spółdzielni. Aktualna inwestycja zmierza ku końcowi i wkrótce zostanie rozliczona. Zdaniem skarżącej, konieczność uiszczenia opłaty adiacenckiej w bieżącym czasie spowoduje, iż po rozliczeniu bieżącej inwestycji nie będzie możliwości zwrotu opłaty na rzecz członków, jeżeli niniejsze postępowanie zakończy się pomyślnie dla skarżącej. Zakończenie bieżącej inwestycji zostanie zwieńczone dokonaniem przeniesienia własności na rzecz członków i ich wykreśleniem z grona członków Spółdzielni. Nie będzie tym samym możliwy ewentualny zwrot poniesionej opłaty – w sytuacji, gdy inwestycja finansowana przez nich zostanie już w całości rozliczona i nie będą oni już członkami Spółdzielni. Członkowie Spółdzielni z bieżącej inwestycji mieliby ponieść odpowiedzialność z tytułu opłaty dotyczącej inwestycji już zakończonej, w której nie brali udziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd ten, przytaczając treść art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., podał, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Podniósł, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Ze wskazanej normy prawnej wynika obowiązek strony skarżącej wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, tj. określenie na jaką szkodę lub trudne do odwrócenia skutki może narazić wnioskodawcę wykonanie zaskarżonej decyzji. Pozytywne rozstrzygnięcie żądania strony zależy więc od spełnienia jednej z dwóch wymienionych wyżej przesłanek.

Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został poparty wskazaniem okoliczności, które uprawdopodobniałyby, a tym samym uzasadniały zastosowanie ochrony tymczasowej. Zaznaczył, że o nieodwracalności skutku wynikającego z podjętego przez organ rozstrzygnięcia można mówić tylko wówczas, gdy wywołuje ono stan, który w żadnych okolicznościach nie będzie mógł ulec zmianie lub zniesieniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia starty na życiu i zdrowiu. Nadto podkreślił, że to do strony skarżącej należy wskazanie w uzasadnieniu wniosku okoliczności przemawiających za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia. Strona powinna zatem we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji lub postanowienia w sposób przekonujący przedstawić okoliczności świadczące o tym, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., faktycznie zaistnieją oraz wskazać na konkretne przyczyny uzasadniające możliwość nastąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I FZ 219/11 (dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl) "w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę."

W ocenie Sądu I instancji wniosek złożony przez skarżącą nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżąca nie przedstawiła jakiejkolwiek przekonywującej argumentacji przemawiającej za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia. W skardze wskazano jedynie ogólnikowo, że skarżąca nie posiada majątku własnego, a substratem jej stanu posiadania są wkłady budowlane. Ponadto skarżąca wskazała, że opłata adiacencka dotyczy inwestycji, która już została zakończona i rozliczona, a Spółdzielnia prowadzi nową inwestycję dla nowych członków Spółdzielni. W związku z tym, w jej ocenie, uiszczenie opłaty adiacenckiej w bieżącym czasie spowoduje trudności z jej rozliczeniem i ewentualnym jej zwrotem na rzecz członków Spółdzielni. Twierdzenie to – o ile co do zasady może być słuszne - jest jednak gołosłowne w tym przypadku, gdyż w aktach sprawy nie znajduje się jakakolwiek dokumentacja dotycząca tego jakie inwestycje prowadzi skarżąca i jakie przynosi ona dochody, jaka jest jej sytuacja finansowa i materialna. Nie negując więc co do zasady twierdzenia, że uiszczenie takiej kwoty może spowodować wyrządzenie znacznej szkody lub wywołać skutki trudne do odwrócenia, Sąd I instancji wskazał, że nie posiada żadnych danych pozwalających na ocenę tego, czy w tym przypadku wspomniane przesłanki występują. Tym samym skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia przyczyn uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi.

Sąd I instancji podał, że nałożony w niniejszej sprawie na stronę obowiązek ma charakter świadczenia pieniężnego (opłata adiacencka w wysokości 16 216,20 zł) i z natury rzeczy skutki wykonania takiego świadczenia są niewątpliwie odwracalne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że każde rozstrzygnięcie administracyjne zobowiązujące do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego. Nie jest to jednak sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, polegająca na wstrzymaniu wykonania takiego aktu. Skarżąca nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować miało wyrządzeniem znacznej szkody lub trudnymi do odwrócenia skutkami. Sąd I instancji zauważył przy tym, że świadczenie finansowe jest ze swej istoty czynnością odwracalną.

Na marginesie sprawy Sąd I instancji wskazał, iż niniejsze postępowanie toczy się już od ponad 3 lat, a skarżąca prowadząc niewątpliwie działalność gospodarczą - winna uwzględnić koszty jej prowadzenia, a tym samym zabezpieczyć odpowiednie środki finansowe.

W zażaleniu skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 kwietnia 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie uprawdopodobniła przesłanek, na podstawie których można stwierdzić, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować zaistnienie trudnych do odwrócenia skutków. Podniosła, że nie posiada majątku własnego, a substratem jej stanu posiadania są wkłady budowlane. Nadto dodała, że opłata adiacencka dotyczy inwestycji, która już została zakończona i rozliczona, a Spółdzielnia prowadzi nową inwestycję dla nowych członków Spółdzielni. W związku z tym, w jej ocenie, uiszczenie opłaty adiacenckiej w bieżącym czasie spowoduje trudności z jej rozliczeniem i ewentualnym jej zwrotem na rzecz członków Spółdzielni.

Zdaniem skarżącej uiszczenie takiej kwoty może spowodować wyrządzenie znacznej szkody lub wywołać skutki trudne do odwrócenia, tym bardziej, że chodzi o wpłatę kwoty pieniężnej z wkładów budowlanych aktualnych członków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie jest zasadne.

Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślenia wymaga, że jak przyjęto w judykaturze, chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu (czynności) jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku.

W sprawie przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest decyzja dotycząca należności pieniężnej. Egzekucja należności pieniężnych, co do zasady, nie stanowi skutku trudnego do odwrócenia, bowiem wyegzekwowane świadczenie podlega zwrotowi w razie uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie potwierdza stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że strona nie uprawdopodobniła w nim w dostateczny sposób przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawczyni uprawdopodobniła wystąpienie przesłanki określonej w art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (natury finansowej dla skarżącej), które może być spowodowane wykonaniem zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że wskazana w zaskarżonej decyzji kwota zobowiązania (opłata adiacencka) opiewa na 16 216,20 zł, a zatem jest to suma znaczna i nie ma wątpliwości, że egzekucja takiej kwoty od skarżącej spowodowałaby niemożliwe do odwrócenia skutki w jej majątku.

W niniejszej sprawie przedmiotem postanowienia objętego wnioskiem jest niewątpliwie należność o charakterze pieniężnym, która w przypadku ewentualnego wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego będzie podlegać zwrotowi. Nie w każdym jednak przypadku sama możliwość odzyskania uiszczonej należności oznaczać będzie, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie. Uiszczenie kwoty - o jakiem mowa w zaskarżonej decyzji - względnie ściągnięcie jej w drodze egzekucji administracyjnej, może narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków.

Jak wywodzono we wniosku, skarżąca nie dysponuje wskazaną powyżej kwotą, a jedynie środkami z wkładów budowlanych aktualnych członków Spółdzielni, gdy tymczasem opłata adiacencka naliczona została za poprzednią, zakończoną już inwestycję.

Podsumowując należy dodać, że jak wskazano w uzasadnieniu do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, podstawowym celem instytucji ochrony tymczasowej jest zapewnienie możliwie maksymalnej efektywności sądowej kontroli administracji przez stworzenie warunków zapewniających skuteczną realizację orzeczenia sądowego. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że wyeliminowanie z obrotu prawnego na mocy orzeczenia sądu administracyjnego wadliwej decyzji, która wywołała nieodwracalne względnie trudne do odwrócenia skutki albo wyrządziła jej adresatowi znaczną szkodę, czynią tę kontrolę iluzoryczną, w rzeczywistości zaś nieskuteczną.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. i art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.