Uzasadnienie
D.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 308/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu jest zamknięty. Przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) zobowiązuje wnioskodawcę do wskazania co najmniej jednej z nich oraz uprawdopodobnienia okoliczności stanowiących o zasadności wniosku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt FZ 496/04, www.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że w złożonym wniosku strona powinna nie tylko wymienić jedną z ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania aktu, ale także uzasadnić swoje żądanie podając konkretne okoliczności przemawiające za jego zasadnością. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia sądowi jego merytoryczną ocenę (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 162 i n.). Dla wykazania zatem, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony w tym zakresie. Uzasadnienie wniosku dla uznania jego zasadności powinno zostać poparte stosowną argumentacją i odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie D.B. wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji zamieścił w skardze, jednak, oprócz zarzutów stawianych zaskarżonemu rozstrzygnięciu, nie wskazał przesłanek, dla których Sąd powinien wstrzymać ich wykonanie. Podał wyłącznie, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno nastąpić z uwagi na trudne do odwrócenia skutki. Skarżący nie uprawdopodobnił, aby wykonanie zaskarżonej decyzji skutkowało wystąpieniem następstw, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Każde orzeczenie o zwolnieniu ze służby wywołuje negatywne konsekwencje (w tym finansowe) dla jej posiadacza, jednak aby było możliwe wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, wnioskodawca jest zobowiązany do wskazania niebezpieczeństwa wystąpienia szkody i wykazania, że szkoda, która powstanie na skutek jej wykonania będzie znaczna, a skutki trudne do odwrócenia.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia D.B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. i wniósł o jego zmianę, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podał, że wskutek braku wstrzymania wykonania decyzji o zwolnieniu go ze służby ponosi szereg negatywnych konsekwencji z tym związanych, w tym konsekwencji nieodwracalnych, rzutujących m.in. na jego sytuację materialną i życiową. W związku z przedłużaniem się postępowania nie ma środków do życia, a w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji uzyska wyrównanie nie więcej niż za okres 6 miesięcy (art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej – t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.). Wobec powyższego cierpią jego relacje społeczne, zaś jego opinia jako funkcjonariusza doznaje w związku z pozostawaniem poza służbą nieodwracalnego uszczerbku. Stwierdził ponadto, że w związku z postępowaniem dotyczącym jego osoby oraz utratą źródła zarobkowania poddany jest stresowi w natężeniu wyższym niż przeciętne, co może spowodować szkodę o charakterze niematerialnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że wniosek skarżącego nie zawierał argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Swój wniosek do Sądu pierwszej instancji skarżący uzasadnił bowiem w sposób bardzo ogólny, nie wskazując konkretnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na jego pozytywną ocenę. Należy zaznaczyć, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niego wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, że wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest jednak przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania.
Należy również zaznaczyć, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 P.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OZ 848/13 oraz z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt I OZ 744/14).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, bowiem w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił swojego wniosku, a w konsekwencji nie wykazał, na czym konkretnie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków miałoby polegać. Brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Nie jest bowiem rolą Sądu domniemywanie, gdzie wnioskodawca upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt II FZ 223/10, z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 73/11, z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2988/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Okoliczności te w żaden sposób nie wynikają także z treści uzasadnienia skargi, zaś zawarte w skardze zarzuty dotyczące legalności decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Sąd pierwszej instancji podda ocenie w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, mijałoby się z celem tej instytucji.
Podkreślić należy, iż skarżący uzasadnił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia, podając konkretne okoliczności przemawiające za jego uwzględnieniem, dopiero w zażaleniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 308/16. Okoliczności te nie były zatem Sądowi pierwszej instancji znane. Przytoczenie zaś okoliczności pozwalających Sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia dopiero w zażaleniu, nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 P.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji. Twierdzenie przeciwne mogłoby się spotkać z uzasadnionym zarzutem naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz w istocie doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie, ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OZ 375/09, z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OZ 1240/11 i z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I FZ 33/16 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.
Wyjaśnić również należy, że niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka skarżącemu drogi do ponownego złożenia do Sądu pierwszej instancji wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który byłby należycie umotywowany i w którym skarżący udokumentowałby swoją sytuację majątkową, umożliwiając tym samym dokonanie oceny, jaki wpływ w tym zakresie będzie miało wykonanie zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, wskazać należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach, na podstawie art. 209 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach.