Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 452/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SO/Wa 103/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Wójtowi Gminy Klembów grzywnę w wysokości 2000 złotych za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w sprawie o sygn. II SAB/Wa 449/11 ze skargi W.S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. 5362/2011 – dot. wskazania dat sporządzania skontrum dokumentacji w gminie i wydania odpisów wszystkich dotychczasowych skontrum).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W. S. wnioskiem z dnia 11 grudnia 2011 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Wójtowi Gminy Klembów grzywny za nieprzekazanie do Sądu w ustawowym terminie skargi z dnia 11 października 2011 r., odpowiedzi na skargę i akt sprawy w sprawie o sygn. II SAB/Wa 449/11 ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku z dnia 22 września 2011 r.

W uzasadnieniu wnioskodawca zarzucił, że organ nie wypełnił obowiązku określonego w art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 9 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przekazania skargi i odpowiedzi na skargę z aktami sprawy w terminie 15 dni od otrzymania skargi. Podkreślił, że tutejszy Sąd wielokrotnie wymierzał już wyżej wskazanemu organowi grzywny za nieprzekazywanie do Sądu w ustawowym terminie skarg wraz z kompletem dokumentów. Wskazał, iż w jego ocenie wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie powinno mieć przede wszystkim charakter restrykcyjny, co jest także zgodne z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno – podmiotowy, gwarancyjny charakter.

W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Wójt Gminy Klembów wniósł o jego oddalenie. Podkreślił, że skarga została już przekazana wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do Sądu, a dnia 12 października 2011 r. została udzielona odpowiedź na wniosek. Dodatkowo zwrócił się o uwzględnienie faktu, że W. S. składa dużą ilość skarg i wniosków do organu, co paraliżuje pracę Urzędu. Podkreślił także, że działania skarżącego w postaci żądania udzielenia informacji publicznej są bezprecedensowe i są przejawem jego pieniactwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzając Wójtowi Gminy Klembów grzywnę, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. oraz art. 21 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarga W. S. z dnia 11 października 2011 r. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynęła do organu w dniu 11 października 2011 r. pod poz. S/81/2011. Prawidłowo zatem wnioskodawca wywodzi, iż ostatnim dniem na przekazanie tej skargi do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi był dzień 26 października 2011 r. Tymczasem skarga wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi została przesłana do Sądu w dniu 13 grudnia 2011 r. Z zestawienia zatem daty wpływu skargi do organu z datą przekazania skargi do Sądu wynika, że nie został dotrzymany 15 dniowy termin na dokonanie tej czynności, zakreślony w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a opóźnienie w tym zakresie wyniosło ponad miesiąc. Jednocześnie Sąd zauważył, że skarga wraz z pozostałymi dokumentami została przekazana do Sądu przed otrzymaniem przez organ odpisu wniosku o wymierzenie grzywny, co nastąpiło w dniu 19 grudnia 2011 r. Natomiast usprawiedliwiając przyczyny opóźnienia organ wskazał jedynie na dużą ilość wniosków W. S. wpływających do Urzędu Gminy w Klembowie oraz na uporczywy charakter jego działań i pieniactwo. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie celowym było wymierzenie grzywny organowi ma on obowiązek przekazywania do Sądu skarg w terminach prawem przepisanych, niezależnie od tego jakie, w jego ocenie, intencje ma wnoszący skargę W.S.

Biorąc pod uwagę fakt ponad miesięcznego uchybienia terminu na przekazanie do Sądu skargi z aktami sprawy, a także nieprzedstawienia przez Wójta Gminy Klembów usprawiedliwionych przyczyn uchybienia terminu określonego w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale jednocześnie także fakt, że jednak organ wykonał powyższy obowiązek przed otrzymaniem wniosku o wymierzenie grzywny, Sąd wskazał za celowe wymierzenie organowi grzywny we wskazanej w sentencji postanowienia wysokości.

Na powyższe postanowienie zażalenia wnieśli W. S. i Wójt Gminy Klembów.

W. S., reprezentowany przez adwokata z urzędu zarzucił, że Sąd pierwszej instancji wymierzył organowi grzywnę w za niskiej wysokości, co – w jego ocenie – nie spełnia funkcji prewencyjnej, a także represyjnej. Skarżący wskazał, że organ – pomimo orzeczonych grzywien w innych sprawach z jego skarg – notorycznie uchybia ustawowemu terminowi do przekazania kolejnych jego skarg do sądu. Wobec tego wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy Klembów grzywny w wysokości 5000 złotych oraz o przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wójt Gminy Klembów w zażaleniu zarzucił naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie oraz brak jest podstaw do realizowania wniosku w trybie przedmiotowej ustawy, a zatem nie obowiązuje 15 – dniowy termin (art. 21 pkt 1) na przekazanie skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy zakreślony dla organu. W takim przypadku wniosek o wymierzenie grzywny winien podlegać odrzuceniu;
2. art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie przepisów tej ustawy do wniosku z żądaniem wydania odpisów dokumentów, który nie może być traktowany jako wniosek o dostęp do informacji publicznej;
3. art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu grzywny organowi podczas gdy sama skarga nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie przez Sąd ze względu na jej niedopuszczalność;
4. art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz "art. kodeksu postępowania cywilnego" w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym faktu niezawinionego paraliżu organizacyjnego Urzędu Gminy w Klembowie spowodowanego nieustannym składaniem przez skarżącego i jego ojca wielkiej ilości pism oraz faktu wywiązania się przez organ z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, którego to obowiązku dotyczyła skarga W. S. W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł m.in. że zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zatem – w ocenie organu – powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia obowiązku.

Wskazując na te zarzuty Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie odrzucenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Oceniając zarzuty podniesione w zażaleniu Wójta Gminy Klembów stwierdzić należy, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2, a także z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W postępowaniu dotyczącym wymierzenia grzywny Sąd nie rozważa dopuszczalności skargi na bezczynność organu – z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W. S. domagał się udostępnienia informacji w oparciu o powołaną ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skoro skarga ta nie została przekazana w wymaganym przez tę ustawę terminie, to istniały podstawy do zastosowania art. 55 § 1 P.p.s.a. Natomiast dopuszczalność skargi na bezczynność oceniana jest przez Sąd w odrębnym postępowaniu.

Brak było w sprawie potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego skutków dla funkcjonowania organu wywołanych ilością wystąpień Jana i W. S. Dodać należy, że zarzut tego rodzaju winien być zgłoszony w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a., nie zaś jak uczyniono na podstawie art. 106 § 5 tej ustawy.

Sąd rozstrzygający wniosek nie uchybił także obowiązkom wynikającym z art. 134 § 1 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę zastosowanie znajduje przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (a więc także art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a.), z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Uznać zatem należy, że powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, to jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wymierzając grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.

Należy podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, podniesiono bowiem, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności.

W rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej.

W niniejszej sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest zawyżona i nieadekwatna do stopnia niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Należało bowiem wziąć pod uwagę znaczną ilość wniosków kierowanych przez stronę do Wójta Gminy Klembów o udostępnienie informacji publicznej, okres przekroczenia ustawowego terminu oraz wykonanie przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Tym bardziej, że w podobnych sprawach, przy niemal identycznym stanie faktycznym spraw, orzekane były względem organu grzywny w wysokości od 200 do 500 złotych.

W świetle okoliczności sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia zawarte w zażaleniu W. S. żądanie podwyższenia kwoty grzywny do 5000 złotych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, uznając co do zasady prawidłowość zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. o wymierzeniu organowi grzywny, z uwagi na wskazane wyżej okoliczności niniejszej sprawy, obniżył kwotę wymierzonej grzywny do kwoty 200 złotych.

Odnosząc się do żądania pełnomocnika skarżącego dotyczącego przyznania mu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, że wynagrodzenie to jest przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 55 § 1 oraz art. 197 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części wysokości zasądzonej grzywny i wymierzył Wójtowi Gminy Klembów grzywnę wysokości 200 złotych. Natomiast na podstawie art. 184 w związku z art. 197 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia Wójta Gminy Klembów w pozostałym zakresie oraz o oddaleniu zażalenia W. S.