Postanowienie NSA z 27 czerwca 2012 r., I OZ 453/12

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. S. i zażalenia Wójta Gminy Klembów na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SO/Wa 78/11 o wymierzeniu grzywny Wójtowi Gminy Klembów za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt

Sprawa

w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej sygn. akt II SAB/Wa 465/11 postanawia: oddalić zażalenia.

Skład

Sędzia NSA Joanna Banasiewicz przewodniczący

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r. sygn., akt II SO/Wa 78/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Wójtowi Gminy Klembów grzywnę w wysokości 200 złotych z tytułu nieprzekazania w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wskazania dat publikacji, numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego, w którym opublikowano uchwały Rady Gminy Klembów z 2000 r. wymagające publikacji dla wejścia ich w życie.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 listopada 2011 r. W. S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Wójtowi Gminy Klembów grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "P.p.s.a.", za nieprzekazanie Sądowi w terminie, skargi na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2011r. o udostępnienie informacji publicznej (sygn. akt II SAB/Wa 465/11).

W sprawie tej skarga wpłynęła do organu w dniu 21 października 2011 r., zaś Wójt Gminy Klembów do Sądu przekazał ją wraz z odpowiedzią z dnia 12 grudnia 2011 r. i aktami sprawy w dniu 15 grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wniósł o jego oddalenie, wskazując, że skarga z odpowiedzią i kompletem dokumentów przesłana została do Sądu w dniu 12 grudnia 2011 r. Organ podniósł, że w dniu 30 września 2011 r. skarżący złożył 23 wnioski. Wskazano, że strona wykorzystuje ustawę o dostępie do informacji publicznej jako instrument osobistej kontroli nad organami i powoduje trudności w funkcjonowaniu Urzędu. Wójt Gminy, powołując się na załączone do odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, oświadczenie, opinię, deklarację nr 1/2011 r. Rady Gminy Klembów z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie znieważania organów i funkcjonariuszy publicznych Gminy Klembów, podkreślił, że od dnia 19 maja 2011 r. ilość wniosków, skarg i zażaleń wzrosła z 250 do ponad 620. W ocenie organu, z działań i oświadczeń strony wynika, że wnioskodawcy nie chodzi o pozyskiwanie informacji publicznej, ale o wymuszenie na organach Gminy wydanie zaświadczeń i dokumentów służących jako dowody w sprawach własności nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzając Wójtowi Gminy Klembów grzywnę wskazał, że Wójt Gminy Klembów nie przekazał Sądowi w niniejszej sprawie, skargi, odpowiedzi na skargę i akt w terminie określonym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawowy obowiązek nie został przez organ w terminie wykonany. Ostatnim dniem na nadesłanie skargi, odpowiedzi i akt sprawy był dzień 7 listopada 2011 r. Skarga przekazana została przez organ do Sądu w dniu 15 grudnia 2011 r., a zatem z 38-dniowym uchybieniem ustawowego terminu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, podane przez organ przyczyny opóźnienia, tj. ilość wniosków składanych przez stronę w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarg, czy wniosków o wymierzenie grzywny, jak również zawarta w załączonym przez organ do odpowiedzi na wniosek oświadczeniu Rady Gminy Klembów z dnia 19 maja 2011 r. ocena licznych działań podejmowanych przez stronę, nie uzasadniają oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie tylko dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 P.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a." w terminie przewidzianym w tym przepisie. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i właśnie to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W związku zatem z nienadesłaniem w ustawowym terminie przez Wójta Gminy Klembów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi z dnia 21 października 2011 r. wraz z aktami i odpowiedzią (sygn. akt II SAB/Wa 465/11), Sąd stwierdził, że zaszła podstawa do wymierzenia organowi grzywny. Wymierzając grzywnę w wysokości 200 złotych Sąd wziął pod uwagę znaczną liczbę wniosków strony kierowanych do Wójta Gminy Klembów o udostępnienie informacji publicznej oraz okres przekroczenia ustawowego terminu. Sąd dodatkowo wskazał, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r., M.P. poz.

94. wyniosła 2.974,69 zł (art. 154 § 6 P.p.s.a.).

Na powyższe postanowienie zażalenia wnieśli W. S. i Wójt Gminy Klembów.

W. S. reprezentowany przez adwokata z urzędu zarzucił w zażaleniu, że Sąd pierwszej instancji wymierzył organowi grzywnę w za niskiej wysokości, co – w jego ocenie – nie spełnia funkcji prewencyjnej. Skarżący wskazał, że organ – pomimo orzeczonych grzywien w innych sprawach z jego skarg – notorycznie uchybia ustawowemu terminowi do przekazania kolejnych jego skarg do sądu. Wobec tego wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy Klembów grzywny w wysokości 5000 złotych oraz przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wójt Gminy Klembów zarzucił w zażaleniu naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie oraz brak jest podstaw do realizowania wniosku w trybie przedmiotowej ustawy, a zatem nie obowiązuje 15 – dniowy termin (art. 21 pkt 1) na przekazanie skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy zakreślony dla organu. W takim przypadku wniosek o wymierzenie grzywny winien podlegać odrzuceniu;
2. art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie przepisów tej ustawy do wniosku z żądaniem wydania informacji publicznej osiągalnej w innym trybie, który nie może być traktowany jako wniosek o dostęp do informacji publicznej;
3. art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu grzywny organowi podczas gdy sama skarga nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie przez Sąd ze względu na jej niedopuszczalność.
4. art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz "art. kodeksu postępowania cywilnego" w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym faktu niezawinionego paraliżu organizacyjnego Urzędu Gminy w Klembowie spowodowanego nieustannym składaniem przez skarżącego i jego ojca wielkiej ilości pism oraz faktu wywiązania się przez organ z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, którego to obowiązku dotyczyła skarga W. S. Wskazując na powyższe zarzuty Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie odrzucenia, bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wysokości zasądzonej grzywny, która zdaniem organu jest niadekwatna do stopnia zarzucanej bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.

W niniejszej sprawie, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę zastosowanie znajduje przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (a więc także art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a.), z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W postępowaniu dotyczącym wymierzenia grzywny Sąd nie rozważa dopuszczalności – z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – skargi na bezczynność organu.

W. S. domagał się udostępnienia informacji w oparciu o powołaną ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skoro skarga ta nie została przekazana w wymaganym przez tę ustawę terminie, to istniały podstawy do zastosowania art. 55 § 1 P.p.s.a.

Natomiast dopuszczalność skargi na bezczynność oceniana jest przez Sąd w odrębnym postępowaniu i tak też w sprawie uczyniono (vide załączone do zażalenia postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 465/11).

W rozpoznawanej sprawie organ nie wykonał ustawowego, bezwzględnego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w przepisanym do tego terminie. Czynność tę wprawdzie wykonano, ale z przekroczeniem terminu o 38 dni. Okoliczność, że skargę, odpowiedź na skargę i akta choć po terminie, ale przekazano do Sądu, nie wyłącza możliwości wymierzenia grzywny. Brana jest ona natomiast pod uwagę, podobnie jaki i przyczyny przekroczenia wyznaczonego przez ustawę terminu, przy określaniu wysokości grzywny. Zadaniem grzywny jest nie tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, dostępna http://cbois.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest adekwatna do stopnia niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku, zwłaszcza znacznej ilości wniosków kierowanych przez stronę do Wójta Gminy Klembów o udostępnienie informacji publicznej, a także z uwagi na okres przekroczenia ustawowego terminu.

Brak było w sprawie potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego skutków dla funkcjonowania organu wywołanych ilością wystąpień J. i W. S.. Dodać należy, że zarzut tego rodzaju winien być zgłoszony w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a., nie zaś jak uczyniono na podstawie art. 106 § 5 tej ustawy.

Sąd rozstrzygający wniosek nie uchybił także obowiązkom wynikającym z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Wobec powyższego podniesione w zażaleniu zarzuty nie mogły być uznane za uzasadnione. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. o wymierzeniu organowi grzywny nie narusza wskazanych przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.