Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 78/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 618/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/13 oddalający ww. skargę F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd nie może zasłaniać się tym, że zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpiło przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, bo owe zawieszenie nie jest stanem bezczynności. Nawet w zakresie samej bezczynności podjęcie przez organ aktu administracyjnego nie zamyka możliwości badania sprawy przed sądem administracyjnym. Obowiązkiem Sądu jest bowiem zbadanie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę powołał się na art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału aktowego wynika, że Prezydent m. st. Warszawy, wykonujący zadania starosty, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w Warszawie wydzielony pod drogę publiczną ul. [...], stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]ha, uregulowany w księdze wieczystej KW nr [...].
Na przedmiotowe postanowienie wniesione zostało do Wojewody Mazowieckiego zażalenie, które – według oświadczenia pełnomocnika organu złożonego do protokołu rozprawy w dniu 18 marca 2015 r. – jeszcze nie zostało rozpatrzone.
W ocenie Sądu I instancji w sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na wystąpienie między postępowaniami zależności tego rodzaju, że rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności zależy od wyniku postępowania incydentalnego dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego. W zależności od zakresu przeprowadzonej kontroli w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego różne będą jej skutki dla sprawy rozpatrywanej w przedmiocie bezczynności. Jeżeli strona wyczerpie drogę sądowoadministracyjną, to prawomocne orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, będzie wiążące w każdej innej sprawie. Gdy jednak postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego poddane zostanie tylko administracyjnej kontroli instancyjnej, wówczas Sąd będzie mógł objąć to postanowienie oceną merytoryczną i w konsekwencji zastosować środki przewidziane ustawą, jeżeli będzie to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy.
Zatem sprawa w przedmiocie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] jest ściśle związana z postępowaniem incydentalnym dotyczącym zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] i jego prawomocny wynik ma wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności, albowiem prawomocne postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego bezpośrednio rzutuje na rozpoznanie niniejszej sprawy i przedwczesnym byłoby przystąpienie do wyrokowania w niniejszej sprawie, kierując się wyłącznie faktem wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, które nie stało się ostateczne, a tym bardziej prawomocne.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł F. S.A. z siedzibą w W., domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci:
- 1) art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, podczas gdy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie zależy od toczącego się postępowania administracyjnego;
- 2) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 103 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania sądowego, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zażalenia skarżącego na decyzję organu o zawieszeniu postępowania administracyjnego, podczas gdy w sytuacji wydania postanowienia o zawieszeniu po wniesieniu skargi, Sąd i tak winien zbadać czy organ naruszył normy wynikające z art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a., a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia Sąd był zobowiązany uwzględnić skargę i wyznaczyć organowi termin na wydanie decyzji administracyjnej, który to termin, zgodnie z art. 103 k.p.a. rozpoczynałby swój bieg od chwili podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego;
- 3) art. 190 P.p.s.a. poprzez zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku jasno wskazał, że w zakresie bezczynności wydanie przez organ aktu administracyjnego nie zamyka możliwości badania sprawy przed sądem administracyjnym, obowiązkiem sądu jest bowiem zbadanie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zależność ta zachodzi wówczas, kiedy pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym a innym postępowaniem istnieje ścisły związek (kwestia prejudycjalna), polegający na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego było nieprawidłowe.
W szczególności wskazać należy, że w niniejszej sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 618/14, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/13 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W sprawie miał zatem zastosowanie art. 190 P.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji nie zastosował się jednak do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w powołanym wyżej wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był do zbadania czy do czasu wydania przez organ administracyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania, organ ten pozostawał w rażącej bezczynności. Podjęcie przez organ administracyjny aktu administracyjnego przerywającego stan bezczynności nie zwalniało Sądu od oceny czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, tj. w sposób nieefektywny i prowadziło do wykonania czynności pozornych. Nawet w zakresie samej bezczynności podjęcie przez organ aktu administracyjnego nie zamyka bowiem możliwości badania sprawy przed sądem administracyjnym.
W wyroku z dnia 19 listopada 2014 r. wskazano również, że odstępstwa od terminów zawartych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. nie uzasadnia w żadnym wypadku zawieszenie postępowania, które w rozpoznawanej sprawie i tak nastąpiło po kilku miesiącach i to na dodatek tuż przed wyznaczonym przez Sąd I instancji terminem rozprawy. Również i te okoliczności winny stanowić przedmiot oceny Sądu w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a., bowiem już chociażby z samego charakteru takiego działania organu wynika, że potencjalnie mogło dojść do działań sprzecznych z zasadą szybkości postępowania, a także zasadą budzenia zaufania do organów państwa, a organ zawieszając postępowanie jedynie próbował chronić się przed negatywnymi skutkami takich działań.
W tej sytuacji uznać należy, że pomiędzy postępowaniem w przedmiocie zawieszenia a niniejszą sprawą ze skargi na bezczynność nie zachodzi ścisły związek w rozumieniu powołanego art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ocena legalności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie Sądu I instancji rozpoznającego skargę na bezczynność w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania. Niewątpliwie Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy doszło do bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy – nie tylko na etapie postępowania administracyjnego następującym po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz także na etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Należy również podzielić stanowisko wnoszącego zażalenie, że niezależnie od rozstrzygnięcia przez Wojewodę Mazowieckiego zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do prowadzenia postępowania oraz oceny czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż przesłanki do zawieszenia postępowania powinny być interpretowane ściśle, a prawo strony do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki należy uznać za priorytetowe.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku F. S.A. z siedzibą w W. o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego należy stwierdzić, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 197 § 2 P.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1 Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V, Rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia.