Postanowienie NSA z 10 lipca 2012 r., I OZ 478/12

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 10 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza Gminy T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SO/Wr 2/12 w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi Gminy T. grzywny

Sprawa

w sprawie z wniosku D. D. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Gminy T. za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Monika Nowicka przewodniczący

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na skutek złożonego przez D. D. wniosku, postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r. wymierzył Burmistrzowi Gminy T. grzywnę w kwocie [...] zł za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność tego organu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie.

W uzasadnieniu w/w orzeczenia wskazano, iż D. D. w dniu [...] grudnia 2011 r. wniósł do w/w organu skargę na bezczynność w sprawie dotyczącej nieudzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący budowy składowiska śmieci w M. Opisana wyżej skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została przesłana przez Burmistrza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu [...] stycznia 2012 r.

D. D., pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., złożył do tegoż Sądu wniosek o wymierzenie powołanemu wyżej organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." za nieprzekazanie w/w skargi na bezczynność w przepisanym w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) terminie.

W odpowiedzi na w/w wniosek organ wnosił o umorzenie postępowania sądowego w przedmiocie wymierzenia grzywny lub o odstąpienie od wymierzenia grzywny.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podnosił, że opóźnienie w przekazaniu przedmiotowej skargi, wynikało z omyłki pracownika, który błędnie zinterpretował przepisy regulujące to zagadnienie. Pracownik ten sporządził odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i przesłał ją stronie w dniu [...] stycznia 2012 r. Wówczas dopiero skarga na bezczynność została przekazana Burmistrzowi, który nakazał niezwłoczne sporządzenie odpowiedzi na nią oraz przesłanie jej wraz z aktami sprawy do Sądu Wojewódzkiego.

Zdaniem organu, dopełnienie w/w czynności jeszcze przed otrzymaniem wniosku o wymierzenie grzywny ([...] stycznia 2012 r.), winno było skutkować umorzeniem postępowania w tym przedmiocie. Dopełnienie bowiem niniejszej czynności przed rozpoznaniem w/w wniosku o wymierzenie grzywny, której nałożenie ma charakter wyłącznie dyscyplinujący, powoduje, że doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku stało się zbędne, zaś postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny było bezprzedmiotowe.

Odnosząc się z kolei do żądania oddalenia przedmiotowego wniosku, organ podnosił, że samo wymierzenie organowi grzywny – w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. – nie jest obligatoryjne. Opisane zaś wyżej okoliczności i przyczyny opóźnienia, które Sąd był zobligowany wziąć pod uwagę, świadczą o minimalnym stopniu naruszenia ciążących na nim obowiązków oraz braku winy umyślnej w uchybieniu powyższemu terminowi, co uzasadnia odstąpienie od wymierzenia Burmistrzowi grzywny.

Wymierzając organowi grzywnę Sąd Wojewódzki - powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GPS 3/09) – wywodził, że celem instytucji, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, jest przymuszanie organów do terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. przy czym stosujący go Sąd winien ocenić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nie tylko fakt, że do jego naruszenia w ogóle doszło. Do takich okoliczności zalicza się czas jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewykonania wspomnianego obowiązku w terminie, oraz okoliczność realizacji przez organ ciążącego na nim obowiązku w tym zakresie. Ta ostania nie uwalnia jednak - zdaniem Sądu - od konsekwencji wyrażonych w art. 55 § 1 P.p.s.a. Z tego też względu wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania z uwagi na zrealizowanie przez organ ciążącego na nim obowiązku, przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny, jest bezzasadne.

Za bezzasadne Sąd Wojewódzki uznał również żądanie oddalenia w/w wniosku. Wnioskodawca złożył bowiem skargę na bezczynność w dniu [...] grudnia 2011 r., zatem termin do jej przekazania upłynął z dniem [...] stycznia 2012 r. Skarżący był zatem po tym terminie uprawniony do żądania ukarania podmiotu zobowiązanego grzywną. Sąd stwierdził przy tym, że określenie terminu do wniesienia w niniejszym przypadku skargi na bezczynność nie mogło budzić wątpliwości skoro przepis art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako przepis szczególny, wyłączył możliwość stosowania art. 54 § 2 P.p.s.a. jednoznacznie określając, że odnosi się on do wszystkich skarg, rozpoznawanych przez sąd administracyjny na gruncie tej ustawy.

Sąd poza tym zwrócił również uwagę, że niedomogi organizacyjne obciążają pracodawcę i w żaden sposób nie usprawiedliwiają opóźnienia w przesłaniu skargi.

Z kolei na korzyść organu - zdaniem Sądu - przemawiała okoliczność nieznacznego opóźnienia w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Sądu oraz wyjaśnienia jakich udzielił organ.

Powyższe uzasadniało wymierzenie grzywny we wskazanej w sentencji postanowienia wysokości.

Burmistrz Gminy T. w złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu, wnosił o jego uchylenie oraz o umorzenie w/w postępowania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez odstąpienie od obciążenia skarżącego grzywną, ewentualnie o wymierzenie grzywny w niższej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący powtórzył przytoczone w odpowiedzi na wniosek argumenty przemawiające za umorzeniem przedmiotowego postępowania, z uwagi na przesłanie skargi na bezczynność organu przed rozpoznaniem przez Sąd Wojewódzki wniosku o wymierzenie organowi grzywny.

Żalący się ponownie podkreślił, że niedochowanie terminu do przekazania przedmiotowej skargi wynikało z omyłki pracownika organu, który był przekonany o tym, że termin do przekazania w/w skargi wynikał z przepisu art. 54 § 2 P.p.s.a.

Odnosząc się wniosku o zmianę zaskarżonego postanowienia lub o jego uchylenie, skarżący organ identycznie jak w odpowiedzi na wniosek podnosił, że przytaczane przez niego okoliczności uzasadniają nieobciążanie go w/w grzywną. Podkreślił również, że samo wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., nie jest obligatoryjne i pozostaje do uznania Sądu, co skutkuje koniecznością uwzględnienia przy rozpoznaniu tego rodzaju wniosku, wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie organu Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku nie wziął pod uwagę okoliczności świadczących o braku winy umyślnej po stronie organu w przekazaniu skargi w raz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, do który należy zaliczyć fakt niezamierzonego opóźnienia w przekazaniu w/w skargi na bezczynność oraz fakt przekazania w/w skargi przed powzięciem informacji o wniosku o wymierzenie Burmistrzowi grzywny, co przemawia za brakiem po stronie organu złej woli w swoim zachowaniu.

Burmistrz zwrócił również uwagę, że okoliczność odrzucenia w/w skargi na bezczynność z powodu jej nieopłacenia przemawia na korzyć organu, bowiem oznacza, że skarżący nie był zainteresowany jej rozpoznaniem.

W odpowiedzi na zażalenie D. D., wnosząc o jego odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdził, że podnoszone przez skarżącego w zażaleniu argumenty są bezzasadne, zaś zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej.

Z kolei według art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie nieprzekaznia przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Marginalnie należy wskazać, że ustawodawca w cytowanym art. 55 § 1 P.p.s.a. wspomina o niezachowaniu warunków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., jednakże - biorąc pod uwagę – że zgodnie z art. 21 o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 powołanej ustawy, przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy przyjąć, iż nieprzekazanie skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej – a tym samym dotyczącej także jego bezczynności w tym zakresie - może również skutkować zaistnieniem określonej sankcji w postaci wymierzenia temu organowi grzywny. Odrębności wskazane w art. 21 dotyczą wyłącznie terminu przekazania akt i odpowiedzi na skargę oraz terminu jej rozpatrzenia.

Okoliczności sprawy, jak i argumentacja podniesiona przez skarżącego w zażaleniu nakazuje uznać prawidłowym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w zaskarżonym przez Burmistrza postanowieniu.

Odnosząc się do samej grzywny, wymierzonej na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., należy zaznaczyć, że – wbrew twierdzeniom skarżącego organu - ma ona charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny. Bez znaczenia zatem pozostaje, że organ przed rozpoznaniem wniosku o wymierzeniem grzywny, jak również przed samym doręczeniem mu tego pisma, przesłał do Sądu Wojewódzkiego skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Zawarte w tym przepisie stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem – powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GPS 3/09) - rozpoznał wniosek D. D. merytorycznie zamiast umorzyć zainicjowane nim postępowanie.

Wskazać przy tym należy, że samo wymierzenie organowi grzywny uzależnione było od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji, czego skarżący nie kwestionuje, organ przekazał sądowi skargę D. D. z uchybieniem piętnastodniowego terminu wskazanego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Złożony został również stosowny wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

Na wymierzenie organowi grzywny nie mają przy tym wpływu okoliczności dotyczące kwestii rozpoznania samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz ustosunkowania się przez organ do samej skargi na bezczynność, chociaż miałoby to miejsce przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny. Nie wpływa to bowiem w żadnym stopniu na fakt – chociażby niezamierzonego – nieprzekazania pisma wniesionego w dniu [...] grudnia 2011 r. do organu w przepisanym do dokonania tej czynności terminie.

Nie jest również przesłanką usprawiedliwiającą sytuacja, w której niewypełnienie przez organ obowiązków ustawowych spowodowane zostało błędną interpretacją regulujących tryb przekazania skargi w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej. Obowiązkiem kierownictwa organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy urzędu oraz zatrudnienie pracowników dysponujących odpowiednią merytoryczną wiedzą w zakresie ustawowych zadań organu, aby strona nie ponosiła negatywnych skutków procesowych zwłaszcza, jeżeli skarga dotyczy bezczynności organu.

Podkreślenia również wymaga, iż wbrew wyrażonemu w zażaleniu stanowisku, Sąd I instancji wziął pod uwagę – choć wskazał to w uzasadnieniu w sposób ogólny - wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, w tym w szczególności fakt, iż organ tylko nieznacznie uchybił terminowi do dokonania wskazanej wyżej czynności. Przemawia za tym zwłaszcza fakt wymierzenia organowi grzywny w nieznacznej wysokości.

Także wyłącznie w gestii Sądu leżała możliwość skorzystania z określonego w art. 55 § 1 P.p.s.a środka, które – w świetle zaprezentowanych okoliczność – było uzasadnione.

Bez znaczenia przy tym również pozostaje okoliczność odrzucenia złożonej przez D. D. skargi na bezczynność, skoro nie ma ona wpływu na fakt niedopełnienia wynikającego z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku. Poza tym sam skarżący wskazał, że rozpoznał przedmiotowym wniosek, co czyniło skargę na bezczynność w tym zakresie bezprzedmiotową.

Reasumując, należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, jak i orzeczenie jej wysokości nie były sprzeczne z prawem.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - postanowił jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie na postanowienie.