Postanowienie NSA z 25 stycznia 2017 r., I OZ 50/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 25 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 608/16

Sprawa

w sprawie z wniosku P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanawia oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z 22 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), oddalił wniosek P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że P. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywny, za nieprzekazanie do Sądu skargi z 1 grudnia 2015 r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 28 października 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeniem Kolegium nr [...]. Skarga wpłynęła do Kolegium w dniu 1 grudnia 2015 r. (data prezentaty).

Odpowiadając na ww. wniosek Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wskazało, że P. S. nadsyła do Kolegium liczną korespondencję. Poinformowało, że od każdej otrzymanej decyzji – pozytywnej bądź odmownej – P. S. złożył odwołanie, a następnie od każdego z otrzymanych rozstrzygnięć składał wnioski o: sprostowanie oczywistej omyłki – opuszczenie litery w imieniu członka składu orzekającego; uzupełnienie pouczenia poprzez podanie policyjnego adresu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; sprostowanie oczywistej omyłki poprzez sprostowanie nieprawidłowego zapisu imienia członka składu orzekającego – w sytuacji, gdy wśród członków składu nie było osoby o takim imieniu; sprostowanie omyłki polegającej na opuszczeniu znaku "/" w treści decyzji; stwierdzenie nieważności kolejnych decyzji Kolegium oraz organu I instancji, w tym decyzji, które już nie istniały w obrocie prawnym; "wygaśnięcie" wszystkich decyzji – organu I i II instancji - wydanych w sprawach z jego wniosku; wznowienie postępowania w stosunku do decyzji I i II instancji.

Organ zaznaczył, że od każdego rozstrzygnięcia P. S. składał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym wnioski takie składał także od tych postanowień, od których taki środek nie przysługiwał, co skutkowało koniecznością wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Ponadto, domagał się przesłania mu informacji, ile jego spraw znajduje się w Kolegium i jakie są to sprawy. Składał kolejne wnioski o wyłączenie wszystkich członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. etatowych i pozaetatowych. Domagał się także wszczęcia postępowań nadzwyczajnych (art. 145, 156, 162 k.p.a.) w stosunku do orzeczeń formalnych (sprostowań, uzupełnień w trybie art. 111 k.p.a., postanowień o odmowie wyłączenia członka kolegium od orzekania). Składał też wnioski o udzielenie informacji publicznej, w tym w sprawach, które nie stanowią informacji publicznej.

Organ wskazał, że początkowo rozpatrzył wszystkie wnioski P. S.. Przy czym większość żądań tylko pozornie odnosiła się do merytorycznych orzeczeń Kolegium. W istocie każde orzeczenie organu generowało kolejne wnioski i żądania, mające formalną tylko podstawę w przepisach procedury administracyjnej. Podania, które nie dotyczyły spraw, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak również wnioski, których treść była identyczna z wnioskami już wcześniej rozstrzygniętymi (wniosek o sprostowanie, o wyłączenie, o podanie numerów i przedmiotów wszystkich postępowań zarejestrowanych w Kolegium) zostały zgromadzone w segregatorach i pozostały nierozpoznane. Kierując się treścią art. 239 § 1 k.p.a. Kolegium pozostawiało kolejne, powtarzające się żądania wnioskodawcy bez biegu. Organ podkreślił, że w Kolegium znajduje się 25 segregatorów, zawierających różne wnioski P. S., a kolejne pisma stale wpływają do organu. Zaznaczył, że przedmiotem skarg nie jest żadna merytoryczna sprawa administracyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniosek wskazał, że niewątpliwie organ uchybił terminowi, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. – skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu 1 grudnia 2015 r., zaś do Sądu została przekazana dopiero w dniu 28 lipca 2016 r. (data prezentaty Sądu).

Następnie Sąd podniósł, że z przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, iż Sąd może orzec o wymierzeniu grzywy, lecz nie jest do tego w sposób bezwzględny zobligowany. Z tego też względu przed nałożeniem grzywny powinien rozważyć całokształt okoliczności sprawy, związanych z przekazaniem skargi do Sądu.

W ocenie Sądu, choć wskazane opóźnienie w przekazaniu skargi nie zasługuje na aprobatę, to jednak oprócz samego faktu naruszenia terminu przekazania skargi sądowi, przy rozstrzyganiu o nałożeniu grzywny należy wziąć pod uwagę również przyczyny niewypełnienia przez organ ww. obowiązku. W rozpatrywanym przypadku przekroczenie terminu do przekazania skargi w przekonujący sposób zostało przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnione i usprawiedliwione.

Zdaniem Sądu, działanie wnioskodawcy należy uznać za nadużycie prawa do sądu. Koncepcja zakazu nadużycia prawa do sądu jest przyjmowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zakłada się, że inicjowanie postępowań sądowych, które nie służą ochronie naruszonych praw, a stanowią cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (zob. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OZ 175/14 – dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem niezasługującym na ochronę nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji (zob. postanowienie NSA z dnia 16 października 2015 r., I OSK 1992/14). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że nie zgadza się z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji wykładnią art. 55 § 1 p.p.s.a. W jego ocenie Sąd pierwszej instancji nie zajmuje się rozpatrywaniem wniosków o wymierzenie grzywny we właściwy merytoryczny sposób – wnioski są bowiem z góry traktowane stronniczo, Sąd bierze pod uwagę tylko i wyłącznie przesłankę składania przez stronę wielu skarg i wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie podlega oddaleniu. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, co wyczerpująco i prawidłowo zostało umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wywód prawny Sądu co do nadużycia przez skarżącego prawa do terminowego załatwienia jego spraw zasługuje na całkowitą aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wskazać na wstępie trzeba, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 powołanej ustawy w terminie przewidzianym w tym przepisie dopuszczalne są wyjątki, które zawsze należy oceniać w okolicznościach konkretnej sprawy.

Z takim właśnie wyjątkiem, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Niedotrzymanie terminu przekazania akt sprawy sądowi administracyjnemu można uznać za usprawiedliwione zwłaszcza w przypadku, kiedy niedochowanie terminu przez organ jest – przynajmniej w znacznej mierze – następstwem działań strony nakierowanych nie na realne załatwienie jej sprawy, lecz na utrudnienie (dezorganizację) prawidłowego funkcjonowania organu. Taki charakter w zdecydowanej większości mają działania P. S., który, jak wskazało Kolegium w odpowiedzi na wniosek, kieruje do organu setki podań, których przedmiotem w większości przypadków nie jest żądanie rozpoznania jego sprawy w znaczeniu administracyjnym. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że po załatwieniu sprawy w administracyjnym toku instancji, skarżący wnosi kolejne podanie, najczęściej o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia, czy też o jego sprostowanie. Żeby tę kwestię wyjaśnić, organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie. To z kolei powoduje, że skarżący wnosi następne podanie, w którym żąda wyjaśnienia wątpliwości w treści postanowienia, wyjaśniającego wątpliwości w poprzednim rozstrzygnięciu. Wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na wniosek znajdują również potwierdzenie w ilości spraw, jakie zainicjował skarżący przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w takich okolicznościach wniesione przez skarżącego żądanie wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. jest nadużyciem przysługującego prawa do terminowego załatwienia jego sprawy, bowiem instytucja wymierzenia grzywny organowi z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Nie ulega wątpliwości, że sposób działania skarżącego (ilość wniosków i żądań skierowana pod adres SKO w W. oraz rodzaj wszczynanych spraw) był bezpośrednią przyczyną niewywiązania się przez organ z ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., co nie mogło pozostać bez wpływu na ocenę zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.