Postanowienie NSA z 15 lipca 2011 r., I OZ 508/11

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 15 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Infrastruktury na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę Ministra Infrastruktury

Sprawa

w sprawie ze skargi D.Sz. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenie administracyjnego postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący, sprawozdawca

Uzasadnienie

Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10 wezwał Ministra Infrastruktury do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę D.Sz. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenie administracyjnego, poprzez podpisanie tego pisma i jego odpisów, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Powyższe wezwanie, zostało doręczone organowi w dniu 19 października 2010 r. (karta nr 21 – akt sądowych), nie zostało jednak wykonane.

W związku z powyższym, Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10, wydanym na podstawie art. 49 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), odpowiedź Ministra Infrastruktury na skargę pozostawił bez rozpoznania.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że pismo stanowiące odpowiedź na skargę, zostało podpisane przez E.S. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa, z upoważnienia Ministra Infrastruktury. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pracownik urzędu nie może być co do zasady pełnomocnikiem strony – Ministra Infrastruktury, gdyż osoba ta nie jest pracownikiem wymienionej strony, a ponadto powołany organ nie może być uznany za którykolwiek z podmiotów wymienionych w art. 35 § 2 P.p.s.a. Minister Infrastruktury nie jest bowiem osobą prawną, przedsiębiorcą, czy też państwową lub samorządową jednostką organizacyjną. Podkreślono, że na podstawie. art. 268a K.p.a. pracownik urzędu Ministra Infrastruktury może zastępować organ w ramach postępowania administracyjnego. Wniesienie odpowiedzi na skargę nie jest jednak czynnością administracyjną wydawaną w toku postępowania administracyjnego. W toku postępowania sądowego pracownik nie może natomiast działać na podstawie upoważnienia, o którym mowa w art. 268a K.p.a., a upoważnienie nie jest pełnomocnictwem w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zażalenie na powyższe zarządzenie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Infrastruktury zarzucając naruszenie art. 49 § 1 i 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu zażalenia stwierdził, że odpowiedź na skargę nie należy do pism, wobec których przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują szczególne wymagania. Podkreślił, że odpowiedź na skargę stanowi jedynie odzwierciedlenie stanowiska organu w sprawie. Pismo to nie uzupełnia zaskarżonego aktu, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. Zdaniem organu w tej sytuacji zastosowanie art. 49 § 1 P.p.s.a. było wadliwie.

Minister Infrastruktury wskazał także, iż jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a zarazem kierownikiem urzędu, tj. Ministerstwa Infrastruktury. Zgodnie z § 1 statutu Ministerstwa Infrastruktury, wprowadzonego na podstawie zarządzenia Nr 136 Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury, Ministerstwo Infrastruktury zapewnia obsługę Ministra Infrastruktury właściwego, na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. Nr 216, poz. 1594), do spraw: budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, gospodarka morska, łączność oraz transport. Dodatkowo, zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Ministerstwa Infrastruktury, który określa zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych Ministerstwa Infrastruktury, Departament Orzecznictwa m.in. zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przed sądami powszechnymi. W jego ocenie Zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa jako pracownik Ministerstwa Infrastruktury może zatem reprezentować Ministra Infrastruktury w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcia tego organu, oraz podpisać w jego imieniu odpowiedź na skargę wniesioną na decyzję tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pismem w postępowaniu sądowym są - stosownie do art. 45 P.p.s.a. - wnioski i oświadczenia stron. Każde pismo strony, jak wynika z art. 46 § 1 P.p.s.a., powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;

2. oznaczenie rodzaju pisma;
3. osnowę wniosku lub oświadczenia;
4. podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;
5. wymienienie załączników.

W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest podpisana przez E.S. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa z upoważnienia Ministra Infrastruktury odpowiedź na wniesioną przez D.Sz. skargę. Niewątpliwie, że organ mógł umocować swojego pracownika do podejmowania w jego imieniu czynności przed sądem administracyjnym. Każdy organ administracji publicznej ma bowiem określoną w przepisach prawa formę organizacyjną.

Stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.) minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Z kolei, zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 tej. ustawy, do obsługi ministra tworzone są ministerstwa. Minister ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny ministerstwa, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6 powołanej ustawy), zaś Prezes Rady Ministrów, w drodze zarządzenia, nadaje ministerstwu statut, w którym określa jego szczegółową strukturę organizacyjną (art. 39 ust. 5 ww. ustawy).

Z § 2 pkt 11 statutu Ministerstwu Infrastruktury nadanego przez Prezesa Rady Ministrów zarządzeniem z dnia 29 listopada 2007 r. wynika, że Departament Orzecznictwa wchodzi w skład Ministerstwa. Z kolei, z treści § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 35 Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury wynika, że Minister Infrastruktury może w określonych sprawach upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych i innych pracowników Ministerstwa do podejmowania czynności w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, a także powierzyć nadzór nad realizacją określonych zadań. Przepis § 22 powołanego regulaminu stanowi zaś, że Departament Orzecznictwa zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W świetle powołanych przepisów ustrojowych zawartych w przepisach cyt. ustawy o Radzie Ministrów oraz wydanego na jej podstawie regulamin organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury, Minister Infrastruktury mógł zatem upoważnić Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa do reprezentowania tego organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że przepisy cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznają zdolność prawną organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.), a wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym. Organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.), którym będzie pracownik obsługującego go urzędu. Należy zauważyć, że w art. 35 § 2 P.p.s.a. określono jednostki organizacyjne, które mogą być reprezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez swoich pracowników. Jednocześnie zdanie drugie przepisu art. 35 § 2 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż zawarta jest w nim norma prawna, że pełnomocnikiem państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej (którą w tym wypadku jest organ administracji rządowej – Minister Infrastruktury) może być również pracownik tej jednostki. Z powołanych wyżej przepisów ustrojowo – organizacyjnych wynika, że pracownik zatrudniony w urzędzie obsługującym organ jest jednocześnie pracownikiem tego organu w rozumieniu przepisów art. 268a i art. 24 K.p.a., jak i art. 35 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 30 września 2010 r., sygn. akt I OZ 722/10; 3 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 5-7/11; 9 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 8-9/11; 31 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 211-212/11; 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 215/11; 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 300/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wybór przez piastuna organu w sposobu jego reprezentacji doznaje ograniczenia tylko w przypadku skargi kasacyjnej i zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej, które mogą być sporządzone wyłącznie przez osoby, wskazane w art. 175 i art. 194 § 4 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OZ 722/10; z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt I OZ 771/10; z dnia 13 października 2010 r., sygn. I OZ 974/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co więcej upoważnienie, o którym mowa w art. 268a K.p.a. oraz pełnomocnictwo do reprezentowania strony (uczestnika) w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o którym mowa w art. 35 § 2 P.p.s.a. może być zawarte w jedynym dokumencie urzędowym, w którym piastun organu legitymuje osoby w nim wskazane do załatwiania w jego imieniu spraw w postępowaniu administracyjny oraz reprezentowania go w postępowaniu sądowym (por. postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2011 sygn. akt I OZ 479/11).

Złożona w tej sprawie odpowiedź na skargę odpowiada zatem wymogom pisma procesowego, o których mowa w art. 46 § 1 pkt. 4 P.p.s.a. tj. została podpisana przez pełnomocnika organu działającego na podstawie stosownego upoważnienia. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, iż zawierała ona braki formalne i podlegała pozostawieniu bez rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.