Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SO/Wa 130/15, po rozpoznaniu wniosku K. L., wymierzył Inspektoratowi Uzbrojenia grzywnę w wysokości 300 zł za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że w dniu 13 stycznia 2015 r. K. L. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wniosek o wymierzenie Inspektoratowi Uzbrojenia grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 15 grudnia 2014 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Wnioskodawca podniósł, że Inspektorat Uzbrojenia nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), dalej u.d.i.p., tj. nie przekazał skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosków z dnia 24 września 2014 r. i 12 listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.
W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny z uwagi na przekazanie skargi do Sądu w terminie ustawowym 30 dni, czyli w dniu 16 stycznia 2015 r., ponieważ skarga wpłynęła do organu 17 grudnia 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym, mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ustawodawca w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. termin do 15 dni.
Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny dotyczył niewykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie termin piętnastodniowy.
W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Zdaniem Sądu oznacza to, że przewidziany w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a., ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 p.p.s.a., jak i art. 21 pkt. 1 u.d.i.p.
Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny w ocenie Sądu oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co Sąd podkreślił, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.
Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie wniosków z dnia 24 września 2014 r. i z dnia 12 listopada 2014 r. wpłynęła do organu w dniu 17 grudnia 2014 r., a więc termin przekazania jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy upłynął 2 stycznia 2015 r. Tymczasem skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami została nadana w urzędzie pocztowym dopiero 16 stycznia 2015 r. Sąd wskazał, że organ przekazał określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 21 pkt 1 u.d.i.p. dokumenty, ale z uchybieniem terminu. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter dyscyplinujący, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno-podmiotowy, gwarancyjny charakter.
Wobec powyższego Sąd uznał wniosek K. L. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 300 zł, wskazując, że wziął pod uwagę zarówno okoliczność przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, jak i dwukrotnie dłuższe uchybienie terminowi przekazania dokumentów.
Sąd dodał, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (obwieszenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2015 r., M.P. z 2015 r. poz. 221) wyniosła 3308,33 zł.
Na powyższe postanowienie Szef Inspektoratu Uzbrojenia złożył zażalenie, zarzucając:
- Naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu, że przewinienie organu polegające na niedopełnieniu obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie jest wystarczającą i obligatoryjną przesłanką do ukarania organu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;
- art. 21 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż termin 15-dniowy na przekazanie sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma "charakter bezwzględny", podczas gdy termin ten jest terminem instrukcyjnym, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż naruszenie terminu do spełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. jest wystarczającą przesłanką do ukarania organu grzywną.
- Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i niepełne odniesienie się do całego przedmiotu sprawy, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na zażalenie złożył K. L., wnosząc o oddalenie zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie nieprzekazania przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy.
Przepisem szczególnym w stosunku do ogólnego unormowania zawartego w art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślającym inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie jest art. 21 pkt 1 u.d.i.p., który stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Należy zaznaczyć, iż celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a, jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, represyjnej, a także prewencyjnej, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Celem grzywny jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości.
Powyższe prowadzi do wniosku, że powołane wyżej przepisy p.p.s.a. pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zatem przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (por. postanowienia NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 78/10 oraz z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 379/14; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Organ nie wypełnił ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w przewidzianym do tego terminie.
W zażaleniu organ wskazuje, że mylnie zastosował procedurę z p.p.s.a., przewidującą 30-dniowy termin na wykonanie ww. obowiązku, a omyłkowe działanie organu, skutkujące naruszeniem terminu wskazanego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji dla skarżącego. Wobec tego, wskazać należy, że nieznajomość prawa nie może stanowić usprawiedliwienia niewykonania w ustawowym terminie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Twierdzenie zaś, że skarżący nie poniósł żadnych ujemnych skutków jest pozbawione podstaw, ponieważ to organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie czy też utrudnianie realizacji przysługującego stronie prawa do szybkiego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wymierzona grzywna nie jest zawyżona i nie pozostaje w dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, to jest czasu, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny.
Wbrew twierdzeniom organu, zastosowanie grzywny w tym wypadku nie jest bezprzedmiotowe, gdyż, jak to już wyżej wskazano, oprócz funkcji dyscyplinującej, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a pełni również funkcję represyjną i prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości.
Postanowienie podlegało jednak uchyleniu, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął okoliczność, że stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywnę wymierza się organowi, który nie dopełnił obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie. Tym organem w niniejszej sprawie jest Szef Inspektoratu Uzbrojenia, a nie sam Inspektorat.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 55 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
----------------------- 6