Postanowienie NSA z 11 września 2020 r., I OZ 520/20

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 11 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2020 r., sygn. akt IV SO/Po 2/20 w przedmiocie odrzucenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny

Sprawa

w sprawie z wniosku J.S. o wymierzenie grzywny Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego za nieprzekazanie skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 31 marca 2020 r., sygn. akt IV SO/Po 2/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił wniosek J.S. o wymierzenie grzywny Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego za nieprzekazanie skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Katalog zawarty w/w przepisie jest katalogiem zamkniętym, a odesłanie do przepisów szczególnych zamieszczone w art. 3 § 3 P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepisy te w sposób wyraźny wskazują, że dla rozpoznania sprawy właściwym będzie sąd administracyjny. Jak wskazuje się w doktrynie, stwierdzenie przez Sąd, że wniosek strony o wymierzenie grzywny został złożony w sprawie nieobjętej właściwością sądu administracyjnego, powinno stanowić podstawę do odstąpienia od stosowania wnioskowanej sankcji na gruncie art. 55 § 1 P.p.s.a. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 4. Wydanie, Warszawa 2011, str. 207-208). Nadto w orzecznictwie sądowadministracyjnym wskazuje się, że w sytuacji gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to niedopuszczalny jest również wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. (zob. postanowienia NSA z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OZ 325/14, z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OZ 333/16 dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Dalej Sąd podał, że wniesiony w sprawie wniosek o wymierzenie organowi grzywny dotyczy nieprzekazania skargi na niezgodne z prawem działanie Marszałka Województwa Wlkp. w związku z odmową przeprowadzenia dowodu przeciw treści dokumentu Marszałka z dnia 4 lipca 2011 r. dotyczącego unieważnienia egzaminu na prawo jazdy kategorii A z dnia 18 czerwca 2011 r. Zdaniem Sądu, skarga o stwierdzenie niezgodnego z prawem działania Marszałka Województwa uznana musiałaby być za niedopuszczalną, gdyż przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W myśl art. 228 k.p.a., skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Właściwość tych organów określa art. 229 - 230 k.p.a. Tryb procedowania w tym zakresie reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46). W sprawach dotyczących ww. postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko judykatury jest w tej kwestii jednolite, działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Powyższe, w ocenie Sądu, skutkuje przyjęciem, że skoro niedopuszczalna jest skarga, której przekazania do Sądu domagał się skarżący, to brak jest podstaw do wymierzenia grzywny za nieprzekazanie do Sądu takiej skargi.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, domagając się jego zmiany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Treść art. 54 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym: "organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę" oraz obwarowanie tego obowiązku sankcją z art. 55 § 1 P.p.s.a., prowadzi do wniosku, że nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, bo sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia tego organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bowiem bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nie może w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga. Tego rodzaju wadliwość nie może być eliminowana w drodze nieprzekazania skargi i akt sprawy, ponieważ organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, nie jest właściwy do dokonania oceny w przedmiocie dopuszczalności wniesionej skargi. Ocena, czy złożona skarga należy do sądu administracyjnego może być przeprowadzona wyłącznie przez ten sąd, po przekazaniu przez organ skargi do sądu. Badanie dopuszczalności skargi należy bowiem wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożoną przez organ (por. post. NSA z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt I OZ 1271/18).

Z kolei w przypadku złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. należy odróżnić etap orzekania przez sąd co do dopuszczalności samej skargi od orzekania w przedmiocie wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie orzekał w przedmiocie skargi J.S. na niezgodne z prawem działania Marszałka Województwa Wielkopolskiego, lecz w sprawie wniosku o wymierzenie temu organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu w terminie. Argumentacja przedstawiona w treści zaskarżonego postanowienia, sprowadzającą się do braku kognicji sądu administracyjnego, świadczy o tym, że Sąd I instancji, oceniając wniosek o wymierzenie grzywny, kierował się okolicznościami, które nie powinny mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny, a jednocześnie nie uwzględnił tych okoliczności, które zobowiązany był wziąć pod uwagę rozstrzygając w tym przedmiocie. Z akt sprawy wynika, że skarga skarżącego (nazwana wnioskiem) na działanie została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem organu w dniu 3 października 2019 r. Tymczasem organ nie przekazał ją do Sądu w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wyjaśnił, że w jego ocenie skarga J.S. charakteryzowała się znamionami skargi w rozumieniu k.p.a., a nie skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem w świetle zaprezentowanej wyżej argumentacji, takie przekonanie organu nie uzasadniało odstąpienia od obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd I instancji, rozstrzygając sprawę z wniosku o wymierzenie grzywny, powinien był ten fakt uwzględnić i ocenić wniosek co do meritum, bowiem brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie nie wyłączał obowiązku organu zastosowania się do dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a.

Rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić specyfikę i charakter okoliczności sprawy, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. W oparciu o powyższe ustalenia, Sąd I instancji oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a.