Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 maja 2012 r., II SAB/Gd 69/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił Stowarzyszeniu [...] w W. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Starosty Wejherowskiego w sprawie udzielenia informacji publicznej.
Pismem, które wpłynęło do Sądu pierwszej instancji 5 marca 2012 r. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie celem wsparcia interesu indywidualnego skarżącego, wskazując na wątpliwości w zakresie pełnego wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz ryzyko oddalenia skargi, jak również okoliczność, że przedmiot postępowania wchodzi w zakres statutowej działalności Stowarzyszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając wniosek podkreślił, że Stowarzyszenie zostało powołane zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach. Stowarzyszenie samodzielnie określiło swoje cele, program działania oraz uchwaliło statut z którego wynika, że formalnie rzecz ujmując każde postępowanie w kwestii swobodnego dostępu do informacji publicznej leży w sferze jego działalności statutowej. Jednocześnie, udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi odpowiadać celowi sądownictwa administracyjnego tj. sprzyjać realizacji "sądowej kontroli administracji", a sąd administracyjny rozpoznający wniosek organizacji społecznej ubiegającej się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem, musi mieć zapewnioną prawną możliwość rzeczywistego zbadania, czy organizacja korzystając z prawa wynikającego z art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., realizuje cel publiczny dla którego została powołana.
W rozpoznawanej sprawie, w opinii Sądu pierwszej instancji, nie było wystarczających podstaw do twierdzenia, że wnioskującej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej chodziło o wykonywanie funkcji kontroli społecznej. Stowarzyszenie nie wykazało, aby jego udział w postępowaniu sądowym miał wykraczać poza formę popierania konkretnych interesów określonego podmiotu, którym jest skarżący. Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia zawartym w złożonym wniosku, interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można upatrywać w czuwaniu Stowarzyszenia nad zapewnieniem konstytucyjnej gwarancji dostępu do informacji. Kontrola działalności organów administracji w tym zakresie należy do kompetencji sądów administracyjnych. Natomiast legitymację do obrony obiektywnego porządku prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym przyznano prokuratorowi.
W ocenie Sądu, działania Stowarzyszenia nie mają znaczenia dla interesu ogólnospołecznego, a uczestnictwo w niniejszej sprawie nie jest pochodną celów statutowych Stowarzyszenia. Co prawda Stowarzyszenie w celach statutowych zawarło działanie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej, jednak jedyną formą tego działania w postępowaniu przed WSA jest udzielanie pomocy prawnej w zakresie realizacji statutowych celów w postaci zapewniania zastępstwa procesowego uprawnionych pełnomocników w postępowaniach sądowych i administracyjnych oraz doradztwa prawnego uprawnionych do tego osób (§ 10 statutu, k. 60 akt sądowych). Zatem przyjęta w statucie forma działania Stowarzyszenia powinna obejmować w sprawie wyłącznie zapewnienie na rzecz strony działania pełnomocnika profesjonalisty. Wykonywanie tych zawodów wiąże się z uzyskaniem odpowiednich uprawnień, a udział tego typu pełnomocników podlega wyraźnie do nich adresowanym przepisom procedury. Zaś tego typu działania nie mogą mieć znaczenia ani dla celów postępowania sądowego, ani dla interesu ogólnospołecznego.
W zażaleniu, wniesiono o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie że jako organizacja społeczna nie realizuje interesu publicznego w oparciu o cele statutowe. Jednym z celów Stowarzyszenia jest działalnie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej, co jest realizowane w ramach programu [...] Dostępu do Informacji Publicznej. Stowarzyszenie może wnosić skargi i występować w zakresie statutowej działalności w sprawach interesów prawnych członków Stowarzyszenia oraz innych osób. Ma również prawo podejmować czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że udział w postępowaniu sądowym organizacji społecznej zajmującej się dostępem do informacji publicznej nie realizuje interesu społecznego. Sąd pierwszej instancji bezzasadnie badał, czy Stowarzyszenie posiada interes społeczny (o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a.), ponieważ powinien zbadać jedynie, czy przedmiot sprawy dotyczy określonego w statucie zakresu działalności wnioskodawcy. Jednocześnie wskazano, że Stowarzyszenie posiada interes społeczny w udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w sprawie M. B., określony jako cele statutowe. Obok interesu wnioskodawcy w zapewnieniu dostępu do żądanej informacji publicznej, realizacja interesu społecznego polegać będzie na zapewnieniu dostępu do tych informacji innym osobom.
Powołując postanowienie NSA z 20 stycznia 2009 r., I OZ 2/09 i z 24 lutego 2009 r., I OZ 104/09 wskazano, że stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny bada jedynie, czy przedmiot sprawy dotyczy określonego w statucie zakresu działalności wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku bezzasadnie badał, czy interes społeczny i tym bardziej błędnie wykazał, że Stowarzyszenie takiego interesu nie posiada.
Stowarzyszenie posiada interes społeczny w udziale w postępowaniu sądowym ze skargi M. B. Wnioskodawca, który nie otrzymał informacji zmuszony jest do wystąpienia na drogę prawną, co dla osoby niezajmującej się dostępem do informacji publicznej może być poważną przeszkodą. Stowarzyszenie nie tylko wspiera wnioskodawcę w dochodzeniu jego praw przed sądem, ale realizuje także publiczny cel polegający na upowszechnieniu i wspieraniu wszelkich działań związanych z dostępem do informacji publicznej. Cele statutowe Stowarzyszenia zawierają się w działaniu na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postanowienie należało uchylić.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA w składzie 7 sędziów z 28 września 2009 r., II GZ 55/09, że w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw prawnych do stosowania przez sąd administracyjny przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. w postępowaniu o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. Zamiarem ustawodawcy było zawarcie w jednym akcie prawnym zasad dostępu określonych podmiotów do sądu administracyjnego i określenie podstawowych reguł postępowania przed tym sądem. Ewentualne wyjątki w tej kwestii przyjmują postać wyraźnego i konkretnego odesłania ustawodawcy do innego aktu prawnego, przy czym zawsze precyzyjnie określony jest zakres tego odesłania. Ponadto sytuacja prawna organizacji społecznej w badanej płaszczyźnie została jednoznacznie określona w art. 9 p.p.s.a., który stanowi, iż organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w "niniejszej" ustawie, a więc w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przyjęcie poglądu o niestosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu nie może być jednak odbierane jako przyzwolenie, by każda organizacja społeczna mogła brać udział w każdym postępowaniu sądowym, gdy tylko leży ono, formalnie rzecz ujmując, w sferze jej działalności statutowej, bez uwzględnienia jakichkolwiek innych warunków prawnych.
Istotą udziału organizacji społecznej zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, nie jest zaspokojenie "partykularnych interesów" samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. W literaturze podnosi się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może powodować naruszenia sfery prywatności innej osoby - strony postępowania administracyjnego. Także w postępowaniu sądowoadministracyjnym udział organizacji społecznej w charakterze uczestnika tego postępowania niezależnie od tego, że ustawodawca w art. 33 § 2 p.p.s.a. jako przesłankę tego udziału sformułował wyłącznie warunek, aby sprawa dotyczyła zakresu statutowej działalności takiej organizacji, musi służyć kontroli społecznej nad postępowaniem. Powinność działania w interesie publicznym (zbiorowym) organizacji społecznej wynika już z samej istoty tej organizacji.
W rezultacie należy uznać, że sąd administracyjny rozpoznając zgłoszony przez organizację społeczną w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. wniosek takiej organizacji o dopuszczenie jej do udziału w sprawie winien badać, czy udział ten służy podstawowemu celowi wprowadzonego przez ten przepis rozwiązania – tj. zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem. Sąd rozpoznający daną sprawę ma więc prawo, niezależnie od mniej lub bardziej szczegółowych postanowień statutu takiej organizacji, badać, czy w istocie dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie będzie realizacją owej kontroli społecznej. Organizacja społeczna nie może bowiem być narzędziem utrzymywanym w obrocie prawnym dla realizacji przez określone osoby wybranych celów jednostkowych. Nie oznacza to jednak, że jest to reguła, która zawsze musi prowadzić do uniemożliwienia udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy tylko zostanie wykazana tożsamość celów samej organizacji oraz niektórych zrzeszonych w niej osób. Pamiętać należy, że interes publiczny, który powinien być z założenia podstawą działalności organizacji społecznej, oraz interes indywidualny, wcale nie muszą się wykluczać. Zależy to przede wszystkim od rodzaju stosunków prawnych, na tle których dochodzi do omawianej zbieżności interesów.
Tak więc jest zjawiskiem normalnym, że w niektórych sytuacjach organizacja społeczna będzie mogła występować w obronie interesu publicznego i takie działania organizacji będą jednocześnie zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Istotne jest jednak, aby na gruncie konkretnych indywidualnych spraw (zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego) rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, była jednoznaczna i klarowna. Na tle każdej z tych spraw musi być jasne (zarówno dla organu administracji publicznej, jak i dla sądu administracyjnego) czy udział organizacji w tym postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko zinstytucjonalizowaną formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji badał, czy spełnione są warunki formalno-prawne, tj. organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd przyznał, że postępowanie w sprawie ze skargi M. B. dotyczy zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia, ponieważ dotyczy dostępu do informacji publicznej.
Oddalając wniosek Sąd wskazał jednak, że w rozpoznawanej sprawie nie było wystarczających podstaw do twierdzenia, że wnioskującej organizacji społecznej chodziło o wykonywanie funkcji kontroli społecznej. Stowarzyszenie nie wykazało, aby jego udział miał wykraczać poza formę popierania interesów skarżącego. Ponadto, zdaniem Sądu, interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można upatrywać w czuwaniu Stowarzyszenia nad zapewnieniem konstytucyjnej gwarancji dostępu do informacji. Kontrola działalności organów administracji w tym zakresie należy do kompetencji sądów administracyjnych.
Odnosząc się do kategorycznego twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że działania Stowarzyszenia "nie mają znaczenia dla interesu ogólnospołecznego", należy jednak zwrócić uwagę na specjalny charakter spraw związanych z dostępem do informacji publicznej. Informacja, której uzyskania domaga się skarżący, w przypadku jej udzielenia, może mieć znaczenie również dla innych podmiotów, ponieważ przyznanie dostępu do informacji publicznej nie jest zależne od wykazania istnienia interesu prawnego czy faktycznego. Rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie zakwalifikowania danej informacji do katalogu informacji publicznej, czy w kwestii obowiązku rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej będzie dostępne publicznie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, a Stowarzyszenie będzie mogło dodatkowo upowszechnić to rozstrzygnięcie zainteresowanym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny pogląd, że w żadnym przypadku popieranie interesu skarżącego nie może być tożsame z wykonywaniem funkcji społecznej. W rozpoznawanej sprawie z akt nie wynika, że popierany przez Stowarzyszenie interes skarżącego, który dąży do uzyskania informacji publicznej jest sprzeczny z wykonywaniem sądowej kontroli administracji i nie ma znaczenia społecznego.
Obecny na rozprawie 9 maja 2012 r. skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze oświadczenie (k. 75 i 96), że zgadza się na dopuszczenie do udziału w sprawie przez Stowarzyszenie. Organ, któremu skutecznie doręczono wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, i którego prawidłowo zawiadamiano o rozprawach, nie wskazał na okoliczności, które mogłyby świadczyć o zasadności oddalenia wniosku o dopuszczenie do udziału.
Ponadto, gdyby przyjąć, że niezasadne jest występowanie organizacji społecznych w sprawach, w których sąd administracyjny wykonuje kontrolę działalności organów administracji, ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ogóle nie zawierałaby przepisów dopuszczających udział takich organizacji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wskazując na formy działania na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej, oparł się wyłącznie na treści § 9 ust. 10 statutu uzasadniając wniosek, że uczestnictwo w sprawie nie jest pochodną celów statutowych Stowarzyszenia. W § 10 ust. 1 i 2 cyt. statutu (k.
- wskazano jednakże, że może ono wnosić skargi i występować w zakresie statutowej działalności w sprawach interesów prawnych swoich członków oraz innych osób oraz ma prawo podejmowania w ramach obowiązujących przepisów prawa czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym i sądowym.
Dodatkowo, z oświadczenia Stowarzyszenia zawartego w zażaleniu wynika, że realizuje cel publiczny, dla którego została powołana (por. uczestnictwo w [...] Dostępu do Informacji Publicznej).
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z akt sprawy można wyprowadzić wniosek, że zakres działalności statutowej Stowarzyszenia uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, jego udział odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego tj. sprzyja realizacji "sądowej kontroli administracji", a jednocześnie organizacja ta realizuje cel publiczny, do którego została powołana.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.