Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2013 r. P. M. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Ministrowi Obrony Narodowej za niewywiązanie się z obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), tj. nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w terminie 30 dni, skargi, akt i odpowiedzi na skargę w sprawie o sygn. II SA/Wa 1780/12. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że organ, wbrew wezwaniu sądu z dnia 8 października 2012 r., nie złożył jego akt osobowych, lecz przedstawił skoroszyt, który nie spełniał wymogów formalnych akt osobowych. Ponadto ww. skoroszyt został złożony nie przez organ II instancji, na którym spoczywał obowiązek przekazania do sądu akt administracyjnych, lecz przez organ I instancji, tzn. Rektora – Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych.
W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Minister Obrony Narodowej, wnosząc o oddalenie wniosku, wskazał, iż skarga P. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (sygn. akt II SA/Wa 1780/12) została przekazana w ustawowym terminie. W tym zakresie pełnomocnik organu zestawił datę wpływu skargi do Ministra Obrony Narodowej, czyli dzień 18 września 2012 r. z datą ich przekazania WSA w Warszawie, czyli z dniem 3 października 2012 r. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów wniosku, organ uznał, że zarzuty te są bezzasadne, ponieważ akta osobowe nie są aktami administracyjnymi w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. i zostały one złożone na wezwanie Sądu w związku z zamieszczonym w skardze wnioskiem dowodowym. Pełnomocnik poczynił przy tym uwagę, że wezwanie to zostało wykonane niezwłocznie. W tej części pełnomocnik wyjaśnił, że wezwanie doręczone w dniu 15 października 2012 r. wykonano niezwłocznie poprzez skierowanie pisma do dysponenta akt (Szefa Wydziału Personalnego Wyższej Szkoły Oficerskiej im. Tadeusza Kościuszki) z poleceniem ich bezpośredniego złożenia do sprawy, co też nastąpiło.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek, wskazując, ze skarga została przekazana przed upływem terminu 30-dniowego, liczonego od dnia wpływu skargi do organu – od dnia [...] września 2012 r. Sąd podzielił również stanowisko organu, że obowiązek złożenia akt osobowych skarżącego nie mieścił się w obowiązku określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., lecz wynikał z zarządzenia sądu z dnia 4 października 2012 r. i skierowanego do strony, w jego wykonaniu, wezwania z dnia 8 października 2012 r. Sąd bowiem z urzędu, niezależnie od wniosków strony, postanowił dopuścić dowód z powyższych akt uzupełniająco. Natomiast organ obowiązek ten wykonał i po doręczeniu wezwania w dniu 15 października 2012 r., w dniu 19 października 2012 r. przesłał do wiadomości sądu pismo, w którym zwrócił się do dysponenta akt osobowych o pilne ich nadesłanie bezpośrednio do sądu. Akta te wpłynęły do sądu jeszcze przed wyznaczeniem terminu rozprawy.
Na to postanowienie składający wniosek wniósł zażalenie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
* art. 18 pkt 6a p.p.s.a., wskutek wydania zaskarżonego orzeczenia przez sędziego p. Sławomira Antoniuka, który z mocy prawa podlegał wyłączeniu jako sędzia sprawozdawca biorący udział w wydawaniu wyroku z dnia 17 stycznia 2013r sygn. akt II SA/Wa 1780/12 w sprawie jego skargi na decyzję MON Nr [...] z dnia [...].07.12 r., w którym to postępowaniu złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny;
* art. 54 par.2 p.p.s.a., wskutek przyjęcia za stanowiskiem organu, że obowiązek złożenia akt osobowych wnioskującego nie mieścił się w określeniu ustawowym "akta sprawy";
* art. 55 par. 1 p.p.s.a., wskutek odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny.
Wniósł ponadto o:
- Uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia lub jego zmianę przez wymierzenie organowi grzywny lub przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania;
- Wystąpienie przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o podjęcie uchwały (konkretnej) celem wyjaśnienia wątpliwości prawnych tj.; czy na podstawie przepisów art. 54 par.2 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi, organ administracji rządowej - Minister Obrony Narodowej powinien wraz ze skargą zwolnionego ze służy wojskowej żołnierza przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w terminie 30 dni akta sprawy (obydwu instancji) wraz z aktami osobowymi zwolnionego, jeżeli przedmiotem sprawy jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, dotyczącej rozwiązanie stosunku czynnej służby wojskowej z winy leżącej po stronie żołnierza, pełnionej jako służba kandydacka w studium oficerskim wyższej uczelni wojskowej na podstawie przepisów wykonawczych (Dz. U. z 2008r Nr 112, poz. 715 ze zm.) do ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008r Nr 141,poz. 892 ze zm.) lub
- Wystąpienie przez skład orzekający NSA z wnioskiem do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o podjęcie uchwały (abstrakcyjnej) w celu wyjaśnienia przepisów art. 54 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.; czy organ administracji rządowej-minister, działający w postępowaniu administracyjnym jako organ drugiej instancji administracji wojskowej, który wydał decyzję ostateczną utrzymująca w mocy zwolnienie żołnierza ze służby wojskowej, pełnionej jako służba kandydacka w studium oficerskim wyższej uczelni wojskowej na podstawie przepisów wykonawczych (Dz. U. z 2008r Nr 112, poz. 715 ze zm.) do ustawy z dnia 11 września 2003r o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008r Nr 141,poz. 892 ze zm.), winien przekazać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu wraz z aktami sprawy akta osobowe zwolnionego żołnierza w terminie 30 -tu dni od dnia wniesienia skargi;
- Zwolnienie z kosztów postępowania jeżeli wartość przedmiotu sprawy miałyby wyznaczać przepisy art. 155 par.6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazujące wysokość grzywny w kwocie dziesięciokrotnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, czyli ok. 40 tys. zł, lub inne przepisy, określające znaczną kwotę wpisu, którego to obowiązku nie byłby w stanie wnioskujący wykonać bez uszczerbku dla swojego utrzymania.
W uzasadnieniu wskazał, że do akt sądowych została złożona dokumentacja administracyjna postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, a akta osobowe pomieszane są z aktami administracyjnymi sprawy. Ponadto, akta osobowe są aktami administracyjnymi, w szczególności w kontekście rodzaju rozpoznawanej sprawy. Uzasadniając wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych podniósł, że uiszczenie kosztów we wskazanej wysokości spowodowałoby trudności w utrzymaniu jego i dwóch psów, które posiada.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, że w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Środek prawny przewidziany w art. 55 p.p.s.a. jest regulacją zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2. Celem tego przepisu jest - z uwagi na przyjęty pośredni tryb wnoszenia skargi - zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej.
Obowiązek przekazania akt sprawy oznacza konieczność przedłożenia sądowi nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również akt postępowania w pierwszej instancji, więc zarzut wnioskującego jest nietrafiony (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 194). Do akt administracyjnych zalicza się przede wszystkim decyzje wydane przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Akta osobowe są w tym przypadku akcesoryjne i służą jedynie uzyskaniu przez sąd pełnego obrazu sprawy, a więc organ nie miał obowiązku ich przekazania w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. Uczynił to natomiast na wezwanie sądu, który dopuścił dowód z tych akt uzupełniająco.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. należy wskazać, że postępowanie niniejsze jest postępowaniem odrębnym w stosunku do rozpoznania skargi na – nieprzekazaną, zdaniem skarżącego, w odpowiednim terminie – decyzję organu. Rozstrzyga się w nim bowiem czy organ przekazał skargę wraz z aktami sprawy do sądu, a jeżeli tak – czy zrobił to w terminie określonym w ustawie. Nie jest to zatem merytoryczne rozpoznanie skargi. Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku bezczynności organu, która nie uzasadnia wyłączenia sędziego na podstawie tego przepisu od orzekania w sprawie skargi na wydaną następnie w tej samej sprawie decyzję (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OZ 496/12). Dla wskazania zakresu wyłączenia podstawowym czynnikiem jest ustalenie zakresu pojęcia "sprawy", o której mowa w przepisie, w jej znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11 oraz komentarz do art. 18 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, Legalis).
W rozpatrywanej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z tożsamością przedmiotową spraw, bowiem art. 55 p.p.s.a. daje podstawę do żądania przekazania akt w celu doprowadzenia do rozpoznania sprawy (dokonania czynności proceduralnych), natomiast prawidłowe wniesienie skargi do sądu powoduje merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Nadto w wyroku z dnia 20 lipca 2011r. I OSK 751/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. - w odniesieniu do sędziego orzekającego w sądzie wojewódzkim - obejmuje zakaz orzekania w danej sprawie w instancji wyższej oraz w sprawie ze skargi na akt, wydany w następstwie wyroku wydanego przy udziale tego sędziego. Chodzi tu więc o sytuację, gdy w wyniku uwzględnienia skargi na dany akt, organ administracji publicznej ponownie sprawę rozpoznał i wydał akt nowy, z treścią którego strona się jednak nie zgadza i składa na niego skargę do sądu (materialna tożsamość sprawy). Tak sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie, stąd też podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art.18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. jest bezprzedmiotowy.
.
W kwestii natomiast wystąpienia o podjęcie uchwały konkretnej i abstrakcyjnej przez NSA w przedmiocie zaproponowanym przez skarżącego należy wskazać, że rozstrzygany w sprawie problem nie uzasadnia skierowania takiego wniosku. Uchwała bowiem – jako szczególny środek służący ujednolicaniu orzecznictwa – może być podjęta m.in. w przypadku rozbieżności w stosowaniu prawa przez sądy. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie. W ocenie sądu nie istnieją również wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie.
Odnośnie do zwolnienia wnioskodawcy od kosztów sądowych w tej sprawie wskazać należy, że jest on zwolniony od ponoszenia kosztów z mocy ustawy – na podstawie art. 239 pkt 1d p.p.s.a.
Z uwagi na to, że wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie, trafnie sąd odmówił uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.