Postanowienie NSA z 15 czerwca 2016 r., I OZ 565/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 15 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 165/15 o wymierzeniu Wójtowi Gminy K. grzywny w wysokości 1000 złotych

Sprawa

w sprawie wniosku W. S. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy K. za nieprzekazanie sądowi skargi z dnia 22 czerwca 2015 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i wymierzyć Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych.

Skład

Sędzia NSA Jan Paweł Tarno przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z 18 marca 2016 r., II SO/Wa 165/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 1000 złotych w sprawie wniosku W. S. o wymierzenie wspomnianemu organowi grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z 22 czerwca 2015 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058; dalej jako: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06). Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 p.p.s.a. "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). Ponadto w uchwale z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy.

W ocenie Sądu I instancji wniosek W. S. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Sprawa ze skargi W. S. z 22 czerwca 2015 r. na bezczynność Wójta Gminy K. została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt II SAB/Wa 808/15. Z akt tej sprawy wynika, że przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 24 czerwca 2015 r. (data prezentaty organu k-2). Natomiast organ przekazał do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę 10 lipca 2015 r. (data pieczęci na kopercie k- 7). Jednak co wynika z akt sprawy II SAB/Wa 808/15 organ przesyłając do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę nie dołączył akt administracyjnych sprawy, koniecznych do jej rozpoznania, mimo że wymienił je w załącznikach odpowiedzi na skargę. Brakujące akta administracyjne zostały nadesłane do Sądu 14 sierpnia 2015 r. (data pieczęci na kopercie k- 14) na skutek odrębnego zarządzenia z 27 lipca 2015 r. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. upływał w tej sytuacji 9 lipca 2015 r. Zatem opóźnienie organu w prawidłowym wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. wyniosło 36 dni. Do rozpoznania sprawy konieczne są oprócz skargi i odpowiedzi na skargę także kompletne akta administracyjne. Zatem przekazania do Sądu samej skargi i odpowiedzi na skargę, nie można w żadnym wypadku uznać, za prawidłowe wykonanie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy. Jednocześnie podkreślić trzeba, że fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r.,II GPS 3/09,; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Nie zmienia on bowiem zaistniałego uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy, odpowiedzią na skargę i aktami sprawy jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nie może w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku przekonanie organu zobowiązanego, iż skarga ta jest bezzasadna. To, czy skarga jest zasadna, czy też nie, jest bowiem przedmiotem oceny sądu, do którego skarga jest kierowana. Ocena taka może być przeprowadzona dopiero po przekazaniu przez organ skargi do Sądu.

Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ ostatecznie przekazał do Sądu skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter restrykcyjny, ale także prewencyjny. Nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał przedmiotowy wniosek za uzasadniony i nałożył na Wójta Gminy K. grzywnę w wysokości 1000 zł. Wymierzając organowi grzywnę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę długość opóźnienia organu (36 dni), a także fakt przekazania do Sądu przedmiotowej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Na wymiar grzywny miał również wpływ brak okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać zaistniałe opóźnienie. W odpowiedzi na wniosek organ nie podał co spowodowało brak prawidłowego wykonania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. W swoim piśmie organ odniósł się jedynie do zasadności samej skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy K., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku nie podzielenia argumentów organu uzasadniających uchylenie orzeczenia w całości – zmianę zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie grzywny w minimalnej dopuszczalnej kwocie 100 złotych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu grzywny w celu dyscyplinującym organ, w sytuacji wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. znacznie wcześniej przed datą wymierzenia grzywny;
2. art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. polegającą na mylnym przyjęciu, że do wymierzenia grzywny wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia w rozstrzygnięciu istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, które wielokrotnie były sygnalizowane Sądowi, umożliwiających dokonanie właściwej oceny przez Sąd terminowości przesłania odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy i skargą, a w szczególności niezawinionego przez organ i podległych mu pracowników paraliżu organizacyjnego Urzędu Gminy K. spowodowanego nadużywaniem prawem do informacji publicznej przez skarżącego.

W odpowiedzi na zażalenie W. S. wniósł o jego oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia.

Natomiast zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd, że wskazany w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. piętnastodniowy termin obowiązuje również w przypadku skargi na niewykonanie wyroku. Skarga ta stanowi środek procesowy służący zwalczaniu bezczynności organu który, pomimo wyroku Sądu, uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Jeżeli więc, tak, jak w rozpatrywanej sprawie, obowiązek organu sprowadza się do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, kontrola działania organu odbywać powinna się w trybie przyspieszonym – z uwzględnieniem terminów, o których mowa w art. 21 u.d.i.p.

W świetle natomiast art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Pamiętać przy tym należy, że art. 55 § 1 p.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny prezentował już stanowisko, że użycie w powołanym przepisie wyrazu "może" nakazuje przyjąć, że sąd, wobec stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania czynności określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a. lub innych przepisach szczególnych, nie będzie kierować się automatyzmem w wymierzeniu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Istnieją bowiem sytuacje (np. błędne pouczenie przez sąd organu o terminie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, czy też przesłanie przez skarżącego tuż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. pisma uzupełniającego skargę, co wiązałoby się z koniecznością dodatkowego uzupełnienia przez organ odpowiedzi na nią, czy zgromadzenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy lub też wynikałoby z działania podmiotu trzeciego, za którego zachowanie organ zobligowany do dokonania tej czynności nie może ponosić odpowiedzialności), w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności (zob.: postanowienie z 2 lipca 2013 r., I OZ 534/13). Nie można zatem wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi bądź będą miały znaczenie przy określeniu wysokości wymierzanej grzywny.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ przekazał do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Natomiast wszystkie dokumenty stanowiące akta sprawy zostały złożone w Sądzie dopiero po wezwaniu do uzupełnienia tego uchybienia oraz z przekroczeniem terminów wyznaczonych przez Sąd. Słusznie więc Sąd I instancji przyjął, że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K., jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość orzeczonej przez ten Sąd grzywny jest nieadekwatna do stopnia zawinienia organu.

W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że orzeczenie sądu o wymierzeniu grzywny ma charakter uznaniowy. Oznacza, to że Sąd może, ale nie musi stosować przedmiotowych sankcji. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ itp. Sąd może oddalić wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 maja 2011 r., II GZ 225/11, w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz przyczyn złożenia wniosku przez skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie pomimo, że Sąd I instancji słusznie uznał, że organ uchybił terminowi, wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., to jednak biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, związane z bardzo dużą ilością pism kierowanych przez skarżącego do organu należało przyjąć, że opóźnienie w przekazaniu przez ten organ kompletnych akt sprawy do Sądu było usprawiedliwione. Co więcej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znana jest olbrzymia liczba wniosków, skarg i zażaleń składanych przez skarżącego do organu, a także liczba skarg kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie zażaleń i skarg kasacyjnych od wydawanych przez ten Sąd orzeczeń. Powoduje to sytuację w której skarżący nadużywa przysługujących mu uprawnień, a taki stan rzeczy nie może być sankcjonowany przez Sąd. Okoliczności podnoszone przez organ, związane z wykorzystywaniem przez skarżącego przepisów powszechnie obowiązującego prawa do paraliżowania pracy urzędu bezspornie mogły spowodować opóźnienie w przekazaniu akt do Sądu I instancji, dlatego wysokość orzeczonej grzywny została zmieniona do wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, uznając co do zasady prawidłowość zaskarżonego postanowienia z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy obniżył kwotę grzywny wymierzonej organowi do kwoty 100 złotych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w zw. z art. 193 oraz art. 54 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.