Postanowienie NSA z 15 czerwca 2018 r., I OZ 565/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 15 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Policealnej Szkoły [...] w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 roku sygn. akt II SO/Bk 32/17 o wymierzeniu grzywny

Sprawa

w sprawie z wniosku M. C. w przedmiocie wymierzenia Dyrektorowi Policealnej Szkoły [...] w B. grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SO/Bk 32/17 wydanym na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wymierzył Dyrektorowi Policealnej Szkoły [...] w B. grzywnę w wysokości 600 złotych.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 9 października 2017 r. M. C. złożył wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Policealnej Szkoły [...] w B. za niewykonanie obowiązku przekazania do sądu jego skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 września 2017 r. wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na ten wniosek organ podał, że w dniu 20 września 2017 r. do sekretariatu szkoły wpłynął faks zatytułowany "Skarga na bezczynność". W ocenie organu faks nie stanowił jednak dokumentu, stąd pozostawiony został bez rozpoznania. Ponadto organ uznał, że skarga była bezprzedmiotowa, skoro dzień wcześniej, tj. w dniu 19 września 2017 r., skarżący osobiście uzyskał statut do wglądu.

W ocenie Sądu I instancji wniosek o wymierzenie organowi grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Organ nie wykonał bowiem obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), tj. nie przekazał sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania (tj. do 5 października 2017 r.). Sąd, określając wysokość grzywny, wziął pod uwagę rozmiar przekroczenia terminu jakiego dopuścił się organ (prawie dwa miesiące), jak również okoliczność, że stan opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi nie został usunięty z inicjatywy samego organu, lecz ostatecznie w związku z udzieleniem odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny (skarga na bezczynność oraz akta sprawy stanowiły załączniki do tego pisma).

Zażalenie na to postanowienie złożył Dyrektor Policealnej Szkoły [...] w B., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że nałożenie grzywny jest obligatoryjne w każdym przypadku niewykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu ponownie przywołano argumenty zawarte w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Ponadto podniesiono, że w działaniu organu nie było złej woli, organ kierował się jedynie przekonaniem, że brak jest podstaw faktycznych do dalszego procedowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie okazało się niezasadne.

Stosownie do art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2).

Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.), która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w punkcie pierwszym tego przepisu ta ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi.

Przytoczone regulacje ustanawiają obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej bez względu na jakiekolwiek okoliczności. Przeprowadzenie takiej kontroli jest bowiem uzależnione od posiadania przez sąd materiałów koniecznych do jej dokonania, a także wiedzy, że skarżący wszczął postępowanie. Powyższe oznacza, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje np., że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, bądź - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - że zadośćuczynił już żądaniu skarżącego i w związku z tym skarga jest bezzasadna. Złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania oceny zasadności skargi ani poprawności jej złożenia (co uczynił w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Policealnej Szkoły [...] w B., stwierdzając, że skarga zawiera braki formalne w zakresie m. in. podpisu). Jedynie sąd administracyjny, będący wszak adresatem skargi, jest władny do dokonania jej oceny tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w przekonaniu o niedopuszczalności skargi. Żadna okoliczność nie zwalnia organu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią do sądu administracyjnego. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OZ 454/18 i powołane tam orzecznictwo).

Zgodnie z art. 55 § 1 tej ustawy w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że grzywnie, o jakiej mowa w cytowanym przepisie, nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniu 20 września 2017 r. wpłynęła do Dyrektora Policealnej Szkoły [...] w B. drogą faksową skarga M. C. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 września 2017 r. Organ w ustawowym terminie, tj. do dnia 5 października 2017 r. nie przekazał skargi do Sądu. Kserokopię wydruku faksu skargi organ przedstawił Sądowi dopiero wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny złożoną w dniu 28 listopada 2017 r. (data nadania). W tej sytuacji uznać należy za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji co do założenia, że organ nie wypełnił obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Tym samym spełniona została przesłanka wymierzenia grzywny.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu, uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem autora zażalenia Sąd I instancji już na etapie podejmowania decyzji co do zasądzenia grzywny (lub nie) powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m. in. przyczyny uchybienia obowiązkowi czy brak złej woli w działaniu organu. W jego ocenie powyższe okoliczności sprawy uzasadniają działanie organu w przedmiotowej sprawie i w związku z tym stanowią o braku przesłanek do nałożenia grzywny. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Bez znaczenia natomiast pozostaje w sprawie samego wymierzenia grzywny, czy przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, były przez organ zawinione. Przy czym Sąd pierwszej instancji wskazał przyczyny, z powodu których wymierzył organowi grzywnę i które wpłynęły na jej wysokość. W działaniu Sądu nie można zatem dopatrzyć się zarzucanego w zażaleniu automatyzmu. Należy tu zauważyć, że przyczyny te wpłynęły na wysokość wymierzonej grzywny, która jednak, wymierzona w dolnej granicy ustawowego zagrożenia, nie była kwestionowana w zażaleniu (por. postanowienie NSA z dnia 13 września 2017 sygn. akt I OZ 1322/17 oraz powołane tam orzecznictwo).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za niezasadne, a zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu. Nie dopatrzył się w szczególności naruszenia wymienionych w zażaleniu przepisów art. 55 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a. Wobec tego na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. zażalenie oddalono.