Postanowienie NSA z 13 lutego 2019 r., I OZ 58/19

Sąd

P O S T A N O W I E N I E Dnia 13 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 13 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt III SO/Gd 28/18 oddalające wniosek A. L. w przedmiocie wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi postanawia oddalić zażalenie

Skład

Sędzia NSA Maciej Dybowski przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt III SO/Gd 28/18 (dalej postanowienie z 22 listopada 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek A. L. w przedmiocie wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi.

Sąd I instancji wskazał, że dnia 1 października 2018 r. A. L. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wnioskiem o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), z powodu nieprzekazania sądowi przez organ wraz z aktami sprawy dokumentu z 31 lipca 2018 r. zatytułowanego "odwołanie przedsądowe". W ocenie skarżącej opisany dokument jako skierowaną do sądu administracyjnego skargę organ miał obowiązek przekazać w ciągu 30 dni od jej wniesienia. Skarga A. L. w przedmiocie wymierzenia grzywny została zarejestrowana przez Sąd pod sygn. akt III SO/Gd "18/18" [winno być III SO/Gd "28/18" - sprawa III SO/Gd 18/18 dotyczy innych stron; cbosa] [k. 2 akt III SO/Gd 28/18].

Skarżąca wezwana do uzupełnienia braków wniosku poprzez dostarczenie jednego egzemplarza jego odpisu, w dniu 10 października 2018 r. przesłała dodatkowo do Sądu kopię datowanego na dzień 17 września 2018 r. dokumentu, zatytułowanego "zażalenie", dotyczącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Dokument ten A. L. już wcześniej (14 września 2018 r.) skierowała bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jako skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Skarga ta została przesłana przez Sąd według właściwości do Kolegium w dniu 20 września 2018 r. i wpłynęła do organu w dniu 24 września 2018 r. [k. 4, 5, 6-7 akt III SO/Gd 28/18].

W odpowiedzi na skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie lub [zamiast "lub" winno być "a w przypadku przyjęcia sprawy do rozpatrzenia"] o oddalenie skargi. Organ stanął na stanowisku, że nie miał podstaw do uznania, że "odwołanie przedsądowe" z 31 lipca 2018 r. jest skargą do sądu. Z kolei "zażalenie" z 17 września 2018 r., na skutek błędu skarżącej dotarło do organu dopiero dnia 24 września 2018 r. Kolegium podjęło czynności procesowe w tej sprawie i na posiedzeniu w dniu 22 października 2018 r. rozpatrzyło skargę A. L. na decyzję nr [...] z dnia 24 sierpnia 2018 r., mając na uwadze pismo Sądu z dnia 20 września 2018 r. [12-13 akt III SO/Gd 28/18].

"Zażalenie" A. L. z 17 września 2018 r., zostało przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy w dniu 24 października 2018 r. (data nadania przesyłki). Dokumenty wpłynęły do Sądu dnia 29 października 2018 r., po czym skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] r. z [...] sierpnia 2018 r. została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Gd 794/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że zgodnie z art. 54 § 1 ppsa skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 ppsa organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd - w oparciu o art. 55 § 1 ppsa - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Art. 55 § 1 ppsa umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 ppsa. Rolą grzywny jest także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ppsa (postanowienie NSA z 17.1.2014 r. I OZ 1259/13, Lex 1419496; postanowienie WSA w Łodzi z 23.8.2017 r. II SO/Łd 17/17, Lex 2341874). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (postanowienie NSA z 17.4.2013 r. I OZ 232/13, Lex 1309900).

Obowiązek przekazania sądowi administracyjnemu skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ, do którego skarga została wniesiona uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Obowiązek ten istnieje bowiem niezależnie od tego, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, czy też nie ([M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red.] R. Hauser, M. Wierzbowski, [Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. Beck 2017,] s. 363). Już bowiem samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie jego właściwości. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To sąd administracyjny jest jedynie władny do dokonania oceny skargi, tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (postanowienia NSA z: 20.9.2011 r. II OZ 799/11; 30.6.2010 r. I OZ 495/10; 11.1.2011 r. I OZ 996/10; 15.6.2011 r. I OZ 410/11; 5.6.2008 r. I OZ 207/08, cbosa). Powyższych rozważań nie można jednak zastosować wobec kierowanych do organ[u] pism, z których (poza wtórnym twierdzeniem strony) w żaden sposób nie wynika, by stanowiły skargę do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącej o wymierzenie kary grzywny za nieprzekazanie do tutejszego Sądu przez Kolegium dokumentu z 31 lipca 2018 r. zatytułowanego "odwołanie przedsądowe" nie jest zasadny. Z treści tego dokumentu w żaden sposób, nawet dorozumiany, nie wynika, by w intencji skarżącej stanowił on skargę kierowaną do sądu administracyjnego. Jak wynika z treści tego dokumentu - znajdującego się w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy – "odwołanie przedsądowe" z 31 lipca 2018 r. zostało skierowane przez A. L. do "Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]" w związku z odebraną przez skarżącą w dniu 30 lipca 2018 r. decyzją Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o przyznaniu A. L. dodatku mieszkaniowego za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 stycznia 2018 r. w wysokości 147,18 zł. W omawianym piśmie A. L. wyraźnie wskazuje, że kwestionuje wysokość przyznanego jej przez organ I instancji dodatku mieszkaniowego w związku z czym składa przysługujący jej od tego rozstrzygnięcia środek odwoławczy tj. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Sąd administracyjny nie był adresatem przedmiotowego pisma. Jednocześnie rzeczywiście wskazany przez piszącą adresat tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zarówno z uwagi na treść dokumentu, jak i okoliczności sprawy (wniesienie środka zażalenia w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania) nie miał żadnych obiektywnych podstaw do uznania, że przekazane mu przez organ I instancji pismo nie stanowi odwołania lecz skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z żądaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrzyło jej odwołanie. Nie znajdując jednak podstaw do jego uwzględnienia wydało w dniu [...] sierpnia 2018 r. decyzję nr [...] o utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Mając na uwadze chaotyczność kierowanych przez skarżącą do organów pism oraz to, że obecnie jedyną zawisłą przed tutejszym Sądem skargą A. L. na akt administracyjny jest skarga zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Gd 794/18 r. dotycząca decyzji z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd wskazał, że również w tym aspekcie nie uznał za zasadne ukarania organu odwoławczego grzywną za nieprzekazanie skargi w terminie.

Z treści "zażalenia" A. L. datowanego na dzień 17 września 2018 r. (a faktycznie nadanego w dniu 14 września 2018 r.) wynika bowiem, że pismem tym wnosi ona skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w związku z odebraną dzień wcześniej (13 września 2018 r.) decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Zaznaczyć jednak należy, że z uwagi na to, że skarga ta została wniesiona z pominięciem trybu określonego w art. 54 § 1 ppsa, tj. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, to została przekazana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] przez Sąd w dniu 20 września 2018 r. (data nadania przesyłki), jako podlegająca przekazaniu zwrotnemu po udzieleniu odpowiedzi na skargę. Jak wskazano w art. 54 § 2 ppsa, organ ma obowiązek przekazania skargi w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi. Wskazany termin liczony jest nie od wniesienia skargi przez stronę, ale od dnia, w którym organ miał faktyczną możliwość zapoznania się z treścią skargi. W przedmiotowej sprawie za dzień ten należy uznać dzień 24 września 2018 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru k. 21 akt III SO/Gd 28/18), w którym przesłana przez tutejszy Sąd skarga wpłynęła do Kolegium. Termin 30 dni do przekazania skargi upływał więc w dniu 24 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uczyniło zatem zadość dyspozycji art. 54 § 2 ppsa, ponieważ w tej właśnie dacie przekazało skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Powyższe potwierdza pieczęć datownika na kopercie, w której ww. dokumenty zostały przesłane przez Kolegium na adres tutejszego Sądu (k. 9 akt III SA/Gd 794/18).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 ppsa, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny (k. 22-25 akt III SO/Gd 28/18).

Na postanowienie z 22 listopada 2018 r. zażalenie wywiodła A. L. (dalej skarżąca), reprezentowana przez adw. M. M. Skarżąca w całości zaskarżyła postanowienie z 22 listopada 2018 r. zarzucając mu naruszenie:

1. art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 ppsa przez przyjęcie, że SKO w [...] przekazało WSA w Gdańsku skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, podczas gdy okoliczności te nie zostały w niniejszej sprawie dostatecznie wyjaśnione, co doprowadziło do oddalenia wniosku Skarżącej;
2. art. 55 § 1 ppsa przez przyjęcie, że SKO w [...] zastosowało się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, podczas gdy okoliczności te nie zostały należycie wyjaśnienie, co doprowadziło do niezastosowania art. 55 § 1 ppsa i skutkiem tego do oddalenia wniosku Skarżącej o ukaranie SKO w [...] grzywną;
3. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 166 ppsa przez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie dowodu, który nie został włączony w zakres materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, tj. na podstawie koperty mającej znajdować się na karcie nr 9 sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku pod sygn. akt III SA/Gd 794/18;
4. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 64 § 3 ppsa przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem wniosku o ukaranie SKO w [...] grzywną.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie wniosku Skarżącej o ukaranie SKO w [...] grzywną za naruszenie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ppsa (k. 33-38 akt w sprawie III SO/Gd 28/18).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy zauważyć, że skarżąca występowała przed Sądem I instancji w dwu rozłącznych, acz związanych ze sobą sprawach. Pierwsza z nich dotyczy niniejszego postępowania i sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy należy wymierzyć grzywnę - na podstawie art. 55 § 1 ppsa - SKO w [...] z racji nieprzedstawienia przez ten organ właściwemu WSA pisma skarżącej zatytułowanego "odwołanie przedsądowe" (uwierzytelniona kserokopia tego pisma zalega w aktach administracyjnych sprawy III SO/Gd 28/18). Druga sprawa obejmuje merytoryczną kontrolę decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2018 r. Postępowanie to jest prowadzone pod sygnaturą III SA/Gd 794/18 przed WSA w Gdańsku. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że wspomniany Sąd oddalił skargę skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego (nieprawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2019 r. III SA/Gd 794/18, cbosa).

Ciąg zdarzeń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przedstawia się zatem następująco: 1) 5 lipca 2018 r. skarżąca wniosła o przyznanie dodatku mieszkaniowego, 2) decyzją z [...] lipca 2018 r. organ I instancji merytorycznie rozstrzygnął o wniosku skarżącej, 3) pismem z 31 lipca 2018 r. skarżąca wniosła pismo zatytułowane "odwołanie przedsądowe", 4) SKO wydało decyzję z [...] sierpnia 2018 r., którą 5) skarżąca zaskarżyła do sądu inicjując postępowanie w sprawie III SA/Gd 794/18 (akta administracyjne sprawy III SO/Gd 28/18).

Skarżąca wniosła do Sądu I instancji również wniosek o wymierzenie SKO grzywny za nieprzedstawienie właściwemu sądowi administracyjnemu pisma z 31 lipca 2018 r. (pkt 3 w poprzednim akapicie). Istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy pozostaje, czy Sąd I instancji słusznie oddalił wniosek o wymierzenie grzywny.

Zarzuty naruszenia art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 ppsa; art. 55 § 1 ppsa samoistnie; art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 64 § 3 ppsa są niezasadne.

WSA w sposób przekonujący uzasadnił swoje stanowisko. Wskazał przy tym, że organ II instancji mógł uznać pismo skarżącej z 31 lipca 2018 r. zatytułowane "odwołanie przedsądowe" jako odwołanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Skarżąca "wyraźnie wskazuje, że kwestionuje wysokość przyznanego jej przez organ I instancji dodatku mieszkaniowego w związku z czym składa przysługujący jej od tego rozstrzygnięcia środek odwoławczy tj. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Sąd administracyjny nie był zatem adresatem przedmiotowego pisma". To, że adresatem było SKO wynika "zarówno z uwagi na treść dokumentu, jak i okoliczności sprawy (wniesienie środka zażalenia w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania)". W konsekwencji organ II instancji "nie miał żadnych obiektywnych podstaw do uznania, że przekazane mu przez organ I instancji pismo nie stanowi odwołania lecz skargę do sądu administracyjnego" (s. 4 postanowienia z 22 listopada 2018 r.).

Powyższe dowodzi, że Sąd I instancji właściwie odniósł się do sprawy i dostatecznie ją wyjaśnił. Wojewódzki Sąd prawidłowo uzasadnił zaskarżone postanowienie, czyniąc zadość wymogom art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie zapatrywania Sądu I instancji.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 166 ppsa.

Sąd wydaje orzeczenie po gruntownym zbadaniu sprawy, na podstawie zebranych akt. Sąd bierze również pod uwagę szersze okoliczności, jak np. związanie orzeczeniami innych sądów, czy fakty powszechnie znane. Sprawa toczona pod sygnaturą III SA/Gd 794/18 ma ścisły związek z niniejszym postępowaniem. Fakt, że Sąd I instancji zapoznał się z jej aktami świadczy o prawidłowym i wnikliwym postępowaniu WSA. Prowadzenie dowodu z dokumentu znajdującego się w innych aktach stanowi przykład prawidłowego ustalania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy we wszystkich procedurach (kpc, kpk, kpa, ppsa). Nie było przeszkód w powoływaniu się na dokumenty ze wspomnianych akt tym bardziej, że skarżąca - jako strona - również ma do nich dostęp.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.