Uzasadnienie
P. S. pismem z dnia 5 maja 2016 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywny, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.– dalej "p.p.s.a."), za nieprzekazanie do Sądu jego skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w rozpatrzeniu wniosku o wyłączenie wybranych członków Kolegium.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że P. S. figuruje w rejestrach repertorium Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od 2013 r. Od każdego z otrzymanych rozstrzygnięć skarżący składał wnioski o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej, uzupełnienie pouczenia, wygaśnięcie wszystkich decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, wznowienie postępowania oraz wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym wnioski takie składał także od postanowień, od których wniosek taki nie przysługiwał. Organ podkreślił, że od grudnia 2013 r. do dnia 27 kwietnia 2015 r. wpłynęło 281 spraw skarżącego a ich liczba stale rośnie. Kolegium wyjaśniło ponadto, że z uwagi na to, iż wszystkie żądania skarżącego doręczane są drogą elektroniczną poprzez platformę e-puap, a każdego dnia wniosków jest kilka lub kilkadziesiąt, celem uniknięcia całkowitej dezorganizacji pracy kancelarii Kolegium wprowadzona została zmiana w sposobie rejestracji pism przychodzących i wnioskom skarżącego nadawano jeden numer dziennie. Organ podał, że z tego powodu mogło dojść do sytuacji, że wśród kilkunastu żądań jest także skarga do Sądu, która pozostała niezauważona. Organ podkreślił, że w chwili obecnej w Kolegium znajduje się ponad 25 segregatorów zawierających różne wnioski skarżącego. Kolejne nadał napływają.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 1068/16, oddalił w/w wniosek.
Sąd wskazał, że skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie wpłynęła do organu w dniu 25 maja 2015 r. Skarga ta została przekazana do Sądu w dniu 27 września 2016 r. (data wpływu do Sądu).
W ocenie Sądu, choć wskazane opóźnienie w przekazaniu skargi nie zasługuje na aprobatę, to jednak oprócz samego faktu naruszenia terminu przekazania skargi sądowi, przy rozstrzyganiu o nałożeniu grzywny należy wziąć pod uwagę również przyczyny niewypełnienia przez organ w/w obowiązku. Przepisy dopuszczające wymierzenie organowi grzywny mają wprawdzie na celu dyscyplinowanie organów, jak również stosowanie wobec nich finansowych środków represyjnych, to jednak Sąd, orzekając o zasadności wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a., powinien rozważyć całokształt okoliczności sprawy, związanych z nieterminowym przekazaniem skargi, a tym samym wziąć pod uwagę stopień winy organu. Istotny będzie zatem czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił swój obowiązek i skargę przekazał, wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, czy może nieprzekazanie skargi było działaniem celowym, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej.
Sąd uznał, że należy przyjąć, iż od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zdaniem Sądu z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu I instancji skarżący w swych działaniach powinien liczyć się z tym, że jego pisma składane w tak dużych ilościach nie zawsze będą rozpoznawane, czy też przekazywane do sądu w terminach wynikających z przepisów prawa. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd stwierdził, że działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia jego sprawy. Nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Sąd wskazał, że do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Tak samo – w ocenie Sądu – należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej. W ocenie Sądu złożony przez skarżącego wniosek o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie jest nadużyciem tego uprawnienia, bowiem instytucja wymierzenia organowi grzywny z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Tak zaś należy oceniać działania skarżącego w niniejszej sprawie, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie podnosząc, że nieprawidłowości w pracy urzędu i obsługi prawnej nie tłumaczą opóźnienia w wywiązywaniu się organu z obowiązku nałożonego ustawą. Równie duża ilość skarg, wniosków, czy zawiły charakter prowadzonych postępowań, należą do kategorii wewnętrznych problemów organu, które nie powinny w żaden sposób wpłynąć na terminową realizację obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a.
Podniesiono ponadto, że wiele uzasadnień postanowień o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny się powtarza i są niemal identyczne, mimo, iż dotyczą różnych spraw. W ocenie skarżącego sędziowie WSA w Warszawie z góry zakładają, że każdy wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny podlegać będzie oddaleniu. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o wyłączenie wszystkich sędziów Wydziału I WSA w Warszawie od udziału we wszystkich jego sprawach z wniosku o wymierzenie grzywny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaznaczyć należy, że w doktrynie przyjmuje się, iż nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (por. Piotr Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, (w:) H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003). Do nadużycia prawa dochodzi wtedy, gdy strona podejmuje działania dozwolone prawnie, jednak dla innych celów, niż przewidziane przez ustawodawcę.
Podkreślić w tym miejscu należy, że każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to powinno być jednak wykonywane zgodnie z celem, ze względu na który zostało przyznane. Zatem zachowanie, które formalnie jest zgodne z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (por. Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym; Prokuratura i prawo, nr 11/2007). Tak samo należy oceniać działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w innym celu, niż ochrona swoich praw. Zaznaczyć należy, że takie stanowisko znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale jest również akceptowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Należy przy tym podkreślić, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało uszczerbku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił żądanie wymierzenia grzywny organowi za nieprzekazanie skargi jako nadużycie tego uprawnienia. Zauważyć bowiem należy, że niniejsza sprawa nie jest pierwszą sprawą tego rodzaju. Pomimo ocen prawnych wyrażanych we wcześniejszych postanowieniach Sądu Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący ponawia swoje niemal jednobrzmiące wnioski i zarzuty zażaleniowe nie przyjmując do wiadomości wyrażanych przez sądy administracyjne ocen takiego działania i czyniąc inicjowane postępowania celem samym w sobie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działanie – choć formalnie dopuszczalne przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stanowi właśnie nadużycie prawa procesowego i nie powinno korzystać z ochrony prawnej.
W odniesieniu do argumentu zażalenia, że praktycznie każde postanowienie o oddaleniu wniosku i wymierzeniu organowi grzywny wydane w jego sprawie przez różnych sędziów zawiera niemal identyczne uzasadnienie, wskazać należy, że okoliczność ta nie dyskwalifikuje rozstrzygnięć, jest jedynie wyrazem takiej samej oceny analogicznych stanów faktycznych. Także wnioski i pisma skarżącego co do zasady są jednobrzmiące i oparte na takiej samej argumentacji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.