Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SO/Wr 17/11, po rozpoznaniu wniosku Wojewody Dolnośląskiego wymierzył Radzie Powiatu w Lwówku Śląskim grzywnę w wysokości 2800 zł. za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że w dniu 15 listopada 2010 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł za pośrednictwem Rady Powiatu w Lwówku Śląskim skargę na uchwałę Rady Powiatu w Lwówku Śląskim z dnia 13 sierpnia 2007 r. nr X/52/07 w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze w szkołach i placówkach oraz zasad zwolnienia od obowiązku realizacji tych zajęć. Skarga na powyższą uchwałę została przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 28 kwietnia 2011 r. i zarejestrowana w dniu 11 maja 2011 r. pod sygn. akt IV SA/Wr 315/11.
Wojewoda Dolnośląski we wniosku z dnia 12 maja 2011 r. o wymierzenie grzywny Radzie Powiatu w Lwówku Śląskim za nieprzekazanie sądowi ww. skargi, wskazał, że pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Powiatu w Lwówku Śląskim o wskazanie, czy skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Powiatu w piśmie z dnia 28 kwietnia 2011 r. podał, że skarga została przekazana do Sądu dopiero w dniu 28 kwietnia 2011 r. ponieważ w momencie jej otrzymania, z uwagi na wybory samorządowe, nie funkcjonowała Rada Powiatu, a po ukonstytuowaniu się nowej Rady skarga przez przeoczenie nie została przekazana do rozpatrzenia Przewodniczącemu Rady. W ocenie organu nadzoru wskazane okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia tak znacznego przekroczenia terminu realizacji obowiązków ustawowych (ponad pięć miesięcy), w szczególności wobec faktu, że pierwsza sesja Rady Powiatu w Lwówku Śląskim nowej kadencji odbyła się w dniu 30 listopada 2010 r., czyli dwa tygodnie po wpływie skargi do organu.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Lwówecki wniósł o jego oddalenie, przywołując wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 28 kwietnia 2011r. Dodał ponadto, że wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu dokonano w dniu 7 grudnia 2010 r. a Starostę Lwóweckiego i pozostałych członków Zarządu Powiatu Lwóweckiego wybrano dopiero 20 grudnia 2010 r. W ocenie Starosty brak jest podstaw do przypisania Powiatowi Lwóweckiemu zawinionego działania w celu uniemożliwienia Sądowi rozpatrzenia skargi wniesionej przez Wojewodę Dolnośląskiego oraz, że powyższe zdarzenie ma charakter incydentalny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do treści art. 54 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.) W myśl zaś art. 55 § 1 p.p.s.a, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a., ma charakter bezwzględny. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc m.in. okres, jaki upłynął od wniesienia skargi, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Grzywna, o której mowa w wymienionym przepisie ma charakter mieszany, dyscyplinująco - restrykcyjny. Do jej wymierzenia wystarczy niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. i stosowny wniosek skarżącego. Również dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., lecz z uchybieniem tego terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 3/09 podkreślono, iż skoro z art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będących przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem 30 dniowego terminu.
W przedmiotowej sprawie skarga Wojewody Dolnośląskiego na wskazaną wyżej uchwałę Rady Powiatu Lwóweckiego wpłynęła do organu w dniu 15 listopada 2010 r. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ winien był przekazać ją do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi najpóźniej do dnia 15 grudnia 2010 r., a przesłał ją do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 26 kwietnia 2011 r., po przekroczeniu ustawowego terminu o ponad cztery miesiące, dopiero na skutek interwencji organu nadzoru pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. Wskazywane przez organ okoliczności, że w dacie złożenia skargi upłynął okres kadencji poprzedniej Rady Powiatu a nowa Rada ukonstytuowała się dopiero w dniu 20 grudnia 2011 r. oraz fakt, że wskazane zaniedbanie miało charakter jednorazowy, w żaden sposób nie powodują, że nieprzekazanie skargi do Sądu z ponad czteromiesięcznym opóźnieniem można uznać za usprawiedliwione. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z czym Sąd I instancji uznał wniosek Wojewody za uzasadniony co do zasady i postanowił wymierzyć temu organowi grzywnę w kwocie 2800 zł.
Ustalając wysokość grzywny Sąd miał na względzie nie tylko wyznaczoną przepisem art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. granicę grzywny w tym Obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2010 r. i w drugim półroczu 2010 r. (Dz. U. GUS nr 3/11), zgodnie z którym przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2010 r. wyniosło 2822,66 zł., ale charakter sprawy, ponad czteromiesięczny okres pozostawania przez organ w bezczynności, oraz podjęte w tej sprawie przez organ działania dopiero na skutek wyraźnej interwencji organu nadzoru. W ocenie Sądu I instancji wymierzona grzywna w kwocie 2800 zł, zbliżonej do przeciętnego wynagrodzenia w 2010 r., będzie stanowić adekwatną dolegliwość za wykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi z kilkumiesięcznym opóźnieniem oraz wpłynie na prawidłowe działanie organu w przyszłości.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Rada Powiatu w Lwówku Śląskim wniosła o jego zmianę i oddalenie wniosku Wojewody Dolnośląskiego o ukaranie grzywną. W uzasadnieniu podkreślono, że nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę nie było skutkiem celowego, przemyślanego działania Rady, a nadto dotyczyło uchwały Rady Powiatu w Lwówku Śląskim z 2007 r. Te elementy sprawy dają możliwość przyjęcia, że niedopełnienie ustawowego obowiązku było efektem splotu wielu okoliczności takich jak wybory samorządowe, ukonstytuowanie się nowej Rady Powiatu dopiero w dniu 20 grudnia 2010 r. Z uwagi na to, że był to pierwszy i jedyny przypadek opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu administracyjnego nie zachodzi potrzeba dyscyplinowania Rady Powiatu Lwóweckiego grzywną zarówno w wymiarze represyjnym jak i wychowawczym.
W dalszej części zażalenia przytoczono okoliczności podnoszone w odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną.
W ocenie Rady istotą regulacji art. 55 p.p.s.a. jest zapobieganie niebezpieczeństwu blokowania przez organy administracji publicznej dostępu skarżącego do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd. Zawarte w tym przepisie postanowienia przewidują procesowe możliwości rozpatrzenia skargi mimo niewypełnienia przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., określają finansowe dolegliwości dla organu administracji publicznej w postaci możliwości wymierzenia przez sąd administracyjny grzywny i przewidują uprawnienia sygnalizacyjne w rażących przypadkach naruszania postanowień tego przepisu. Środki takie winny być stosowane jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd celowego działania organu, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Brak jest podstaw aby komukolwiek przypisać zamiar uniemożliwienia rozpatrzenia skargi Wojewody przez Sąd.
W odpowiedzi na zażalenia Wojewoda Dolnośląski podniósł, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom określonym przez ustawodawcę, a wymierzenie grzywny było uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że art.54 § 2 p.p.s.a. ustanawia kategoryczny obowiązek przekazania skargi sądowi w terminie 30 dni od jej wniesienia. W przedmiotowej sprawie Rada Powiatu w Lwówku Śląskim, przekazując skargę Wojewody Dolnośląskiemu w dniu 28 kwietnia 2011 r., niewątpliwie uchybiła określonemu terminowi. Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Nietrafna jest podnoszona w zażaleniu argumentacja, że jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd celowego działania organu, zmierzającego do blokowania przez organ administracji publicznej dostępu skarżącego do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd, uzasadnione jest zastosowanie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu przesłanką do wymierzenia organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie tamże wskazanym. Natomiast przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi w ustawowym terminie są uwzględniane przy określaniu wysokości grzywny.
Odnosząc się jeszcze do treści zażalenia należy podkreślić, że przedstawiane okoliczności związane z wyborami do Rady Powiatu mogły w pewnym stopniu stanowić usprawiedliwienie braku wymaganego działania do końca 2010 r. Natomiast dalsza bezczynność organu przez następne cztery miesiące świadczy o zaniedbaniach, które doprowadziły w efekcie do niewykonania w terminie ustawowych obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.
Dlatego postanowienie o wymierzeniu organowi z tego tytułu grzywny odpowiada prawu, a kwota 2 800 zł jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i należycie uzasadniona w treści zaskarżonego postanowienia.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.