Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt IV SO/Po 6/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wymierzył Staroście Powiatu T. grzywnę w wysokości 3102,96 (trzy tysiące sto dwa złote i 96/100) w sprawie z wniosku R. N. o ukaranie Starosty Powiatu T. grzywną za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu skargi na bezczynność w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, iż R. N. reprezentowany przez radcę prawnego G. W. pismem z dnia 14 czerwca 2010r. złożył wniosek o wymierzenie Staroście Powiatu T. grzywny oraz zasądzenie od Starosty Powiatu T. na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości 357 zł. (wynagrodzenia pełnomocnika 240 zł., kosztów sądowych – 100zł. i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.). W uzasadnieniu skarżący, powołując się na pismo Sądu z dnia 7 czerwca 2010r. sygn. (...) wskazał, iż pomimo upływu miesiąca od wniesienia skargi organ nie przekazał jej Sądowi.
W odpowiedzi na skargę, Starosta Powiatu T. wniósł o odmowę ukarania grzywną. Zdaniem organu, wniosek o wymierzenie grzywny z powodu zwłoki w wykonaniu obowiązków, o których mowa w art. 55 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) nie jest zasadny. Uzasadniając powyższe organ wskazał, iż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został rozpatrzony pozytywnie. Zdaniem organu oznaczało to, iż skoro skarżący zrealizował cel tego postępowania to nie zachodzi przesłanka do przekazania skargi do sądu administracyjnego.
Ponadto organ poinformował, iż skargę wraz z aktami sprawy przekazał już do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Biorąc po uwagę okoliczności sprawy oraz fakt, iż ewentualne uchybienie terminowi nie wynikało z celowego działania organu zmierzającego do tamowania sprawy, oraz że ostatecznie wykonano powyższy obowiązek, wniesiono jak na wstępie.
Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż jak wynika z akt sprawy, dotyczącej bezczynności w przedmiocie informacji publicznej powyższa skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy złożona została w dniu 18 czerwca 2010r. (data stempla pocztowego k. 12 akt sygn. IV SAB/Po 36/10), a więc z przekroczeniem 15 dniowego terminu liczonego od dnia 28 kwietnia 2010r. (data wpływu skargi do organu – k. 3 akt sygn. IV SAB/Po 36/10), który upłynął w dniu 13 maja 2010r. Mając na uwadze złożenie przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki na wymierzenie takiej grzywny. Bez znaczenia co do zasadności samego wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie akt pozostaje pozytywne rozpatrzenie skargi w trybie autokontroli (jest to bowiem podstawa do umorzenia postępowania przez Sąd) oraz fakt przesłania odwiedzi na skargę wraz z aktami sprawy przed rozpoznaniem przez Sąd wniosku o wymierzenie grzywny.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. sąd administracyjny wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2009 r. (M.P. z 2010 r. Nr 7, poz. 67), przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2009 r. wyniosło 3.102, 96 zł. Górną granicą grzywny wymierzonej na podstawie art. 154 P.p.s.a. byłaby w tej sprawie kwota 31.029,60 zł. Możliwość wymierzenia grzywny w określonym wyżej przedziale pozwala Sądowi na miarkowanie jej wysokości, w szczególności w zależności od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku albo nie wydaniu aktu lub nie dokonaniu czynności. W związku z powyższym, mając na uwadze przekroczenie terminu o 37 dni Sąd uznał, że wystarczającą grzywną będzie grzywna w wysokości 3102,96 zł.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Starosta T. podniósł, iż zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu jest niesprawiedliwe i nadmiernie represyjne. Ponadto Sąd, w szczególności orzekając o wysokości grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, w tym także czy skarżący nie przyczynił się do tego swoim zachowaniem i czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
Dalej wywodził, iż w orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że istotą regulacji z art. 55 § 1 P.p.s.a. jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego przekazywania skarg do sądu oraz, że kwestia co do wymierzenia grzywny została pozostawiona uznaniu sądu.
W ocenie organu Sąd nie może orzec o wymierzenia organowi grzywny, w sytuacji gdy przed zastosowaniem tej sankcji organ wykonał ciążące na nim obowiązki. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż wypełnienie przez organ obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. nawet po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie, a przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie wywołanego wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny wyłącza możliwość wymierzenia grzywny (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 r., str. 166-167; A. Kabat B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005 r., str. 151, uzasadnienie uchwały NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r. II FPS 1/2008).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie zajął odmienne stanowisko, tj. że wypełnienie przez organ obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. nie wyłącza możliwość wymierzenia grzywny. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny skupiając się na represyjnym charakterze grzywny, w uzasadnieniu postanowienia o wymierzeniu grzywny nie odniósł się do wszystkich okoliczności podniesionych przez Starostę w odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną oraz w odpowiedzi na skargę. Sąd nie rozważył (pominął) przedstawione w ww. pismach Starosty powody usprawiedliwiające (wyjaśniające motywy działania organu) opóźnione przekazanie skargi do Sądu, w tym także nie dokonał oceny postępowania organu zmierzającego do wyjaśnienia przedmiotu skargi i braku reakcji skarżącego na pismo w tej kwestii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwane jako P.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem sprawy. W przypadku spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej termin na przekazanie akt i odpowiedzi na skargę wynosi 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Omawiana grzywna ma charakter dyscyplinująco - represyjny. Wymierzenie jej uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonanie w ogóle lub wykonanie po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II OZ 951/09).
Podstawową okolicznością wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to czy Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował wobec Starosty Powiatu T. środek z art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy skarga została przez skarżącego wniesiona do organu w dniu 28 kwietnia 2010 r., natomiast organ przekazał Sądowi pierwszej instancji skargę wraz z aktami sprawy dopiero w dniu 18 czerwca 2010 r., a więc ze znacznym uchybieniem 15 dniowego terminu przewidzianego dla spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej.
Należy podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., lecz z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, podniesiono, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem 30 – dniowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż również bez znaczenia jest termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a.
W związku z powyższym należy wskazać, iż wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu w niniejszej sprawie wypełnia przesłankę określoną w art. 55 §1 P.p.s.a. warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Zaskarżone postanowienie o wymierzeniu grzywny realizuje wspomniane funkcję represyjną i prewencyjną w zgodzie z prawem, co powoduje, że wniesione zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Również wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od jej otrzymania. Warto podkreślić, iż górna granica grzywny w niniejszej sprawie stanowiła dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za 2009 r., natomiast Sąd pierwszej instancji wymierzył grzywnę w wysokości jednego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za 2009 r.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.