Postanowienie NSA z 18 lipca 2018 r., I OZ 674/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 18 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 maja 2018 r. III SA/Lu 220/18

Sprawa

w sprawie ze skargi Z. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego postanawia oddalić zażalenie

Skład

Sędzia NSA Maciej Dybowski przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 23 maja 2018 r. III SA/Lu 220/18 (dalej postanowienie z 23 maja 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi Z. J. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2018 r.) w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia [w zakresie dotyczącym zobowiązania skarżącej do uiszczenia w terminie 14 dni kosztów postępowania w wysokości 3.300 zł, tj. pkt 4 postanowienia z [...] stycznia 2018, do czasu zakończenia sprawy przed WSA, k. 3v akt sądowych].

Sąd I instancji odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia wskazał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu do czasu wydania orzeczenia w sprawie przez sąd administracyjny stanowi formę tzw. ochrony tymczasowej, mającej na celu ochronę skarżącego przed potencjalnym zaistnieniem sytuacji, w której akt oceniony jako wadliwy przez sąd został już faktycznie wykonany, z czym wiążą się niekorzystne konsekwencje w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady przewidującej, że ostateczna decyzja administracyjna (postanowienie) korzysta z domniemania zgodności z prawem i podlega wykonaniu.

Katalog przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty, a obowiązek ich uprawdopodobnienia spoczywa na stronie. Sąd ocenia jedynie, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu skarżący winien tak określić ewentualną szkodę lub w taki sposób wskazać skutki, które nastąpiłyby w związku z wykonaniem aktu, by sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane, że wielkość szkody jest znaczna, a skutki trudne do odwrócenia. Chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wyrównana przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Twierdzenia winny być poparte materiałem dowodowym. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego ocenę (postanowienie NSA z 18.5.2004 r. FZ 65/04, Lex 1405435).

Wykonanie decyzji (postanowienia) nakładających na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji (postanowieniu) należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania aktu nakładającego obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku.

Mając powyższe na względzie uznać należy, że złożony w niniejszej sprawie wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania skarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżąca nie uprawdopodobniła, że zachodzi w stosunku do niej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie powołała okoliczności, które miałyby przemawiać za powstaniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Ocena, czy wykonanie postanowienia odbędzie się z uszczerbkiem dla skarżącej, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki, musi odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych informacji o rzeczywistej i aktualnej sytuacji finansowej i życiowej skarżącej. Wprawdzie każde wykonanie aktu dotyczącego należności pieniężnych jest uciążliwe i stanowi uszczerbek w budżecie jego adresata, jednak nie oznacza to automatycznie, że zapłata należności w każdym przypadku powoduje powstanie po stronie podmiotu wnoszącego skargę wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 ppsa i na podstawie art. 61 § 3 i 5 ppsa odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia (k. 3-4v, 45-47 akt sądowych).

Pismem z 5 czerwca 2018 r., zatytułowanym "Ponowny wniosek o wstrzymania wykonania Postanowienia", skarżąca złożyła zażalenie na postanowienia z 23 maja 2018 r., wnosząc o jego uchylenie i o wstrzymanie wykonania postanowienia z 23 maja 2018 r. Skarżąca w uzasadnieniu swojego pisma podniosła, że nie doręczono jej niektórych pism na etapie postępowania administracyjnego. Postawiło to skarżącą w gorszej sytuacji jako strony w postępowaniu administracyjnym i uniemożliwiło prawidłowo i w pełni uzasadnić pierwotnego wniosku o wstrzymanie postanowienia SKO. Skarżąca wskazała, że jej sytuacja finansowa nie jest najlepsza i trudno jej będzie zgromadzić pieniądze niezbędne do wykonania postanowienia Sądu. Skutki wykonania postanowienia z 23 maja 2018 r. będą rozciągnięte w czasie, a przez to trudne do odwrócenia. W związku z tym skarżąca może ponieść znaczną szkodę. Do zażalenia skarżąca dołączyła kserokopie: decyzji o waloryzacji emerytury z [...] marca 2018 r.; orzeczenia z [...] lipca 2017 r. o zaliczeniu skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (k. 61, 62-63 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonaniem aktu.

Z konstrukcji w/w przepisu wynika, że to na wnoszącym o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa obowiązek wykazania konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Winien on zatem w sposób wnikliwy uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, przedstawiając spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, tak by przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek i zwracano uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że podnoszenie braku doręczenia pism na etapie postępowania administracyjnego jest zarzutem nieistotnym dla wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd w niniejszym orzeczeniu nie ocenia słuszności postępowania organów administracji, lecz bada czy zaistniały przesłanki do zastosowania instytucji uregulowanej w art. 61 ppsa. Zasadniczą przesłanką jest zachodzenie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd ocenia, czy akt wydany przez organy administracji może wyrządzić znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, ale - na tym etapie postępowania sądowego - nie weryfikuje prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji, a także samego postępowania administracyjnego. Do tego zaś zmierza zarzut sformułowany przez skarżącą.

Nie mógł przynieść skutku zarzut opierający się na ciężkiej sytuacji skarżącej i na "trudnej i czasochłonnej procedurze odwoławczej niezbędnej do odzyskania wpłaconych pieniędzy". Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że zapłata oznaczonej w postanowieniu należności ma charakter odwracalny, a w przypadku uchylenia zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu, uiszczona należność podlega zwrotowi. Nie została zatem spełniona przesłanka trudnych do odwrócenia skutków. Wnosząc skargę do WSA skarżąca zainicjowała procedurę niezbędną do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a co za tym idzie, zasadności obciążenia skarżącej całością kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody. Ocena ta bierze się nie tylko z braku uprawdopodobnienia przez wnioskodawczynię zaistnienia wspomnianego niebezpieczeństwa, ale również z uwzględnienia całokształtu sprawy i zasad doświadczenia życiowego. Każde wykonanie aktu dotyczącego należności pieniężnych jest uciążliwe i stanowi uszczerbek w budżecie jego adresata, jednak nie oznacza to automatycznie, że zapłata należności w każdym przypadku powoduje powstanie po stronie podmiotu wnoszącego skargę znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przyjęcie przeciwnej optyki skutkowałoby koniecznością wstrzymania wykonania każdego postanowienia i każdej decyzji niekorzystnej dla strony postępowania administracyjnego. To zaś nie tylko mija się z przepisami prawa (zastosowanie instytucji z art. 61 ppsa jest wyjątkiem a nie regułą), ale również destabilizowałoby obrót prawny.

Argumenty przywołane przez wnioskującą (bycie emerytką, orzeczona niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, konieczność zaopatrywania się w leki i korzystania z rehabilitacji, pobieranie emerytury w wysokości [...] zł, trudności ze zgromadzeniem pieniędzy w wysokości niezbędnej do wykonania postanowienia Sądu [winno być Samorządowego Kolegium Odwoławczego]) nie mogły przynieść spodziewanego rezultatu. Skarżąca sama zwróciła się do organu administracji o dokonanie rozgraniczenia (k. 1 akt administracyjnych). Każdy, kto podejmuje działania we własnym interesie, winien liczyć się z kosztami, jakie to postępowanie za sobą pociąga. W niniejszej sprawie koszty postępowania rozgraniczeniowego wyniosły 4.500 zł. Organ II instancji zaliczył na poczet kosztów postępowania wpłaconą przez wnioskodawczynię zaliczkę w wysokości 1.200 zł. Pozostałą częścią kwoty (4.500 zł - 1.200 zł = 3.300 zł) obciążył skarżącą. Suma ta stanowi prawie [...] emerytury skarżącej ([...]). Dla porównania, przeciętne wynagrodzenie w pierwszym kwartale 2018 r. wyniosło 4622,84 zł. (komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w pierwszym kwartale 2018 r., https://stat.gov.pl/sygnalne/komunikaty-i-obwieszczenia/lista-komunikatow-i-obwieszczen/komunikat-w-sprawie-przecietnego-wynagrodzenia-w-i-kwartale-2018-roku,271,20.html). Nie negując, że kwota 3.300 zł nie jest dla skarżącej małą sumą, a jej uzbieranie może być trudne do wykonania, to nie można uznać, że jej uiszczenie zgodnie z pkt 4 postanowienia z [...] stycznia 2018 r. wywołuje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, zwłaszcza że wierzycielem jest podmiot publiczny (co do zasady wypłacalny).

Na marginesie należy wskazać, że strona nie jest pozbawiona instrumentów prawnych łagodzących rygor związany z obciążeniami wynikającymi z aktów administracyjnych. Regulacje w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314), która umożliwia m.in. odroczenie terminu zapłaty należności pieniężnej lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Do postępowań w tej materii właściwe są jednak organy administracji, a nie organy władzy sądowniczej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.