Postanowienie NSA z 12 lutego 2014 r., I OZ 68/14

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 12 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II SO/Wa 16/13 o wymierzeniu Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych grzywny

Sprawa

w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i nr [...] postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II SO/Wa 16/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych grzywnę w wysokości 300 złotych za nieprzekazanie w terminie ustawowym skargi, odpowiedzi na skargę i akt w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i nr [...].

Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie ze wskazanej wyżej skargi na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, złożonej do Sądu za pośrednictwem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadzi pod sygn. akt II SAB/Wa 288/13. Skarga wpłynęła do organu w dniu 4 lutego 2013 r. (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia), zaś Dyrektor do Sądu przekazał ją wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w dniu 23 maja 2013 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej).

W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ podniósł, że przedmiotowa sprawa dotyczy zaopatrzenia emerytalnego i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Jednocześnie stwierdził, że z uwagi na niedopuszczalność wniesionej skargi, także wniosek o wymierzenie grzywny z tytułu jej nieterminowego przekazania, należy uznać za niedopuszczalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), jest pełnienie funkcji zarówno dyscyplinującej, jak również represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w powołanym przepisie, służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Z kolei, z unormowania art. 55 p.p.s.a. wynika, że w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego bezwarunkowym obowiązkiem organu jest przekazanie do sądu administracyjnego akt sprawy wraz ze skargą.

Organ nie jest uprawniony do weryfikowania zasadności skargi i samodzielnego decydowanie o nadaniu lub odmowie nadania jej dalszego biegu. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu z obowiązku przekazania tej skargi do sądu administracyjnego. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga bowiem wyłącznie ten sąd a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony.

Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie przekazał Sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., a zatem ustawowy obowiązek nie został przez organ w terminie wykonany. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter represyjny. W sytuacji, gdy skarga oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy, została przekazana do Sądu z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby bowiem przypisanej tej instytucji funkcji. Tym bardziej, że przekazanie skargi nastąpiło wyłącznie w związku z prowadzonym przez sąd postępowaniem z wniosku o wymierzenie grzywny.

Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 p.p.s.a. i z tej przyczyny Sąd uznał wniosek K. J. za uzasadniony. Rozstrzygając o wymiarze grzywny Sąd wziął pod uwagę – z jednej strony - że organ ostatecznie wykonał przewidziany w ustawie obowiązek w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy - z drugiej zaś - że opóźnienie w jego realizacji spowodowane było nieuprawnioną oceną wniesionej skargi.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.

Na powyższe postanowienie Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych złożył zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu represyjnego charakteru grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. przy jednoczesnym pominięciu okoliczności sprawy dotyczących przyczyn niewypełnienia obowiązku przez organ - Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czasu, jaki upłynął od wniesienia skargi.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a., oddalenie wniosku o wymierzenie Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych grzywny oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że decydujący wpływ na opóźnienie organu w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego miała bardzo duża liczba spraw sądowych prowadzonych w pierwszej połowie 2013 r. przez Zespół Radców Prawnych ZER MSW oraz znaczny wzrost spraw prowadzonych przez radców prawnych zatrudnionych w Zespole. Ma to związek przede wszystkim z wejściem w życie ustawy z 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 118), wprowadzającej w miejsce poprzednio obowiązującej waloryzacji procentowej, tzw. waloryzację kwotową. Na podstawie tych przepisów, organ emerytalno-rentowy został zobowiązany do ponownego przeliczenia i ustalenia wysokości emerytur i rent funkcjonariuszy lub członków ich rodzin. W Zespole Radców Prawnych zostało w związku z tym zarejestrowanych ponad 6 tys. nowych spraw sądowych. Ponadto, w toku pozostają inne sprawy. W Zespole jest zatrudnionych siedmiu radców prawnych, a tylko radcowie prawni mogą być pełnomocnikami procesowymi Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSW.

Organ zaznaczył, że wskazane opóźnienie nie wiązało się z wystąpieniem po stronie skarżącego negatywnych skutków, ponieważ wniesiona skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych. W ocenie organu, brak negatywnych skutków opóźnienia powinien mieć decydujący wpływ na właściwe zastosowanie art. 154 § 6 p.p.s.a. i prowadzić do wymierzenia łagodnej sankcji. Organ wskazał, że wymierzenie grzywny nie służyło realizacji jej celu prewencyjnego, bowiem opóźnienie w przekazaniu skargi nie miało na celu przewlekania postępowania, ale spowodowane było okolicznościami obiektywnymi. Ponadto, w sprawie organ nie pozostawał bezczynny, udzielając odpowiedzi na kierowane przez niego zarzuty i wątpliwości.

W ocenie Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, wymierzona kara grzywny jest zbyt dotkliwa, a Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z powyższego przepisu wynika bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, czy też, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, ponieważ to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GZ 105/10).

Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie nieprzekazania przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy. Grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - represyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.

Należy zaznaczyć, iż wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Nie oznacza to jednak, że sąd może tę instytucję prawną traktować w sposób dowolny. Wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Podniesione w zażaleniu argumenty dotyczące obciążenia pracą organu nie zasługują na uwzględnienie. Pomijając już okoliczność, że zostały podniesione dopiero w zażaleniu, wskazać należy, że nie mogą one stanowić usprawiedliwienia niewykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Obowiązkiem kierownictwa organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy urzędu, aby strona nie ponosiła negatywnych skutków procesowych, zwłaszcza, jeżeli skarga dotyczy bezczynności organu. Twierdzenie, że skarżący nie poniósł żadnych ujemnych skutków jest pozbawione podstaw, ponieważ to organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie czy też utrudnianie realizacji przysługującego stronie prawa do szybkiego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wymierzona grzywna nie jest zawyżona i nie pozostaje w dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, to jest czasu, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W sprawie, grzywnę wymierzono w wysokości 300 zł, podczas gdy przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012 r. wyniosło 3521,67 zł (por. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r., M.P. z 2013 r. poz. 89).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.