Postanowienie NSA z 21 września 2011 r., I OZ 696/11

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Infrastruktury na zarządzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 105/11 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę

Sprawa

w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie

Skład

Sędzia NSA Irena Kamińska przewodniczący

Uzasadnienie

Zarządzeniem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 105/11Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpoznania odpowiedź na skargę Ministra Infrastruktury w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...)w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu zarządzenia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 16 grudnia 2010 r. J. F. wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) września 2010 r. nr (...)stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonych w gminie W., oznaczonych jako działki nr (...) zajętych pod drogę krajową nr (...).

Minister Infrastruktury wniósł do Sądu odpowiedź na skargę. Pismo to zostało podpisane przez S. J. - Dyrektora Departamentu Orzecznictwa z upoważnienia Ministra Infrastruktury.

Zarządzeniem z dnia 8 lutego 2011 r. i z dnia 15 kwietnia 2011 r. wezwano Ministra Infrastruktury do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę poprzez podpisanie tego pisma i jego odpisu przez Ministra Infrastruktury oraz przedłożenie oryginału upoważnienia z dnia 17 czerwca 2010 r., które zostało udzielone S. J., w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia odpowiedzi na skargę bez rozpoznania.

Odpisy powyższych zarządzeń zostały doręczone organowi w dniach 18 lutego 2011 r. i 26 kwietnia 2011 r.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, o czym stanowi art. 268a k.p.a. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, iż właściwy organ, w którego imieniu czynności podejmuje, co do zasady, aktualny piastun tego organu, może upoważnić pracownika kierowanej jednostki, do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Natomiast w toku postępowania przed sądem administracyjnym, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, strona, a zatem również organ, może być reprezentowana przez pełnomocnika.

Pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, co wynika z art. 35 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2010 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Powyższe oznacza, odnosząc ten przepis do niniejszego postępowania sądowego, iż pracownik urzędu Ministerstwa Infrastruktury nie może być co do zasady pełnomocnikiem strony - Ministra Infrastruktury, gdyż, po pierwsze, osoba ta nie jest pracownikiem wymienionej strony, a po drugie, przywołany organ nie może być uznany za którykolwiek z podmiotów wymienionych w art. 35 § 2 p.p.s.a. Minister Infrastruktury nie jest bowiem osobą prawną, przedsiębiorcą, czy też państwową lub samorządową jednostką organizacyjną. O ile zatem pracownik urzędu Ministerstwa Infrastruktury może zastępować piastuna tego organu w ramach postępowania administracyjnego, co wynika wprost z art. 268a k.p.a., który - co należy podkreślić - nie nakłada obowiązku pozostawania umocowanej osoby w stosunku pracy z organem, to pracownik ten nie będzie posiadał zdolności postulacyjnej w toku postępowania sądowego, bo z art. 35 § 2 p.p.s.a. wynika wymóg bycia pracownikiem strony, a nie kierowanej jednostki organizacyjnej. Niezależnie od tego ponownie zaznaczyć należy, iż Minister Infrastruktury nie może być zakwalifikowany jako którykolwiek z podmiotów wyszczególnionych w art. 35 § 2 p.p.s.a. Nadto wniesienie odpowiedzi na skargę nie jest czynnością administracyjną, do której odnosi się art. 268a k.p.a. Nawet jednak przyjmując, w istocie contra legem, iż S. J. może był pełnomocnikiem strony w niniejszym postępowaniu sądowym, a "upoważnienie" dołączone do odpowiedzi na skargę jest w istocie pełnomocnictwem, to zauważyć należy, iż wymagane było dołączenie do pisma oryginału pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu. Warunek ten będzie spełniał odpis uwierzytelniony przez notariusza (art. 96 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie), konsula (art. 19 ust. 1 pkt 1 o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej) i adwokata (radcę prawnego, rzecznika patentowego, doradcę podatkowego) w odniesieniu do pełnomocnictwa im udzielonego. Wobec powyższego, mając na uwadze, iż odpowiedź na skargę nie została podpisana przez stronę lub należycie umocowanego pełnomocnika, a ponadto do odpowiedzi nie dołączono odpisu pełnomocnictwa spełniającego ustawowe warunki, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 49 § 2 P.p.s.a., zarządził o pozostawieniu odpowiedzi na skargę Ministra Infrastruktury bez rozpoznania.

Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości, zarzucił naruszenie art. 49 § 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stosunku do pisma stanowiącego odpowiedź na skargę, art. 49 § 2 w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowe pismo nie zawierało braków formalnych oraz art. 37 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu do pisma przesyłającego skargę wraz z aktami i odpowiedzią na tę skargę

W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że odpowiedź na skargę nie należy do kręgu pism, wobec których ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje szczególne wymagania, tak jak w stosunku np. do skargi, a więc pism kwalifikowanych. Odpowiedź na skargę stanowi jedynie odzwierciedlenie stanowiska organu w sprawie i jest wprawdzie pismem procesowym, które jednak nie może uzupełniać zaskarżonego aktu, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. W tej sytuacji, zdaniem organu, wadliwie zastosowano rygor przewidziany w art. 49 § 1 p.p.s.a.

Ponadto w zażaleniu wskazano, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest Minister Infrastruktury, który jest zarazem kierownikiem urzędu, tj. Ministerstwa Infrastruktury. Zgodnie z przepisem § 1 statutu Ministerstwa Infrastruktury, wprowadzonego na podstawie zarządzenia Nr 136 Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury, Ministerstwo Infrastruktury zapewnia obsługę Ministra Infrastruktury właściwego, na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. Nr 216, poz. 1594), do spraw: budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, gospodarka morska, łączność oraz transport. Dodatkowo, zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Ministerstwa Infrastruktury, który określa zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych Ministerstwa Infrastruktury, Departament Orzecznictwa m.in. zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przed sądami powszechnymi. Zatem Dyrektor Departamentu Orzecznictwa jako pracownik Ministerstwa Infrastruktury może reprezentować Ministra Infrastruktury w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcia tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Według art. 45 p.p.s.a. pismami w postępowaniu sądowym są wnioski i oświadczenia stron. Z kolei zgodnie z art. 46 § 1 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;

2. oznaczenie rodzaju pisma; osnowę wniosku lub oświadczenia; podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; wymienienie załączników.

W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest podpisana przez S. J. - Dyrektora Departamentu Orzecznictwa z upoważnienia Ministra Infrastruktury odpowiedź na wniesioną przez J. F. skargę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ ten mógł "umocować" swojego pracownika do podejmowania w jego imieniu czynności przed sądem administracyjnym. Każdy wszakże organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawa formę organizacyjną. Przepisy prawa ustrojowego, oparte na koncepcji organizacyjno – przedmiotowej, wprowadzają jako regułę dekoncentrację wewnętrzną. Takie rozwiązanie między innymi przyjmuje się w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Art. 37 powołanej ustawy stanowi, że minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra, natomiast do obsługi ministra tworzone są ministerstwa (art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny ministerstwa, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6 ustawy o Radzie Ministrów).

Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów zarządzeniem z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury, nadał temu Ministerstwu statut. Z przepisu § 2 pkt 11 tego statutu wynika, że Departament Orzecznictwa wchodzi w skład Ministerstwa. Natomiast stosownie do przepisu § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 35 Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury, wynika, że Minister Infrastruktury może w określonych sprawach upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych i innych pracowników Ministerstwa do podejmowania czynności w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, a także powierzyć nadzór nad realizacją określonych zadań. W przepisie § 22 powołanego regulaminu postanowiono również, że Departament Orzecznictwa zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W okolicznościach niniejszej sprawy Minister Infrastruktury, działając w zgodzie z przepisami powołanego regulaminu, mógł "upoważnić" S. J. – Dyrektora Departamentu Orzecznictwa do reprezentowania organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Mając zatem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną Ministrowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 p.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 p.p.s.a.), którym będzie pracownik obsługującego go Ministerstwa.

Nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym zarządzeniu co do interpretacji art. 35 § 2 P.p.s.a. Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 35 § 2 P.p.s.a. wskazał krąg jednostek organizacyjnych, które mogą być reprezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez swoich pracowników. Jednocześnie zdanie drugie przepisu art. 35 § 2 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż zawarta jest w nim norma prawna, że pełnomocnikiem państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej (którą w tym wypadku jest organ administracji rządowej – Minister Infrastruktury) może być również pracownik tej jednostki. Stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że pracownik urzędu obsługującego organ nie jest pracownikiem organu, pozbawione jest podstaw prawnych, albowiem z powołanych wyżej przepisów ustrojowo – organizacyjnych wynika, że pracownik zatrudniony w urzędzie obsługującym organ jest jednocześnie pracownikiem tego organu w rozumieniu zarówno przepisów art. 268a i art. 24 k.p.a. (pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej, którą jest właśnie urząd obsługujący ten organ), jak i art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a.

Również w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwaloną już linię orzeczniczą w sprawach pozostawienia bez rozpoznania odpowiedzi na skargę, wyrażoną w postanowieniach NSA z dnia: 30 września 2010 r., sygn. akt I OZ 722/10; 3 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 5-7/11; 9 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 8-9/11; 31 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 211-212/11; 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 215/11; 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 300/11 (niepubl.).

Nie można przyznać także słuszności Przewodniczącemu w zakresie wątpliwości co do charakteru, jak i sposobu sporządzenia pisma z dnia 17 czerwca 2010 r. Nie ulega wątpliwości, iż należy rozróżnić upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a., od pełnomocnictwa do reprezentowania strony (uczestnika) w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pierwszy z wymienionych dokumentów legitymuje podmiot w nim wskazany do załatwiania – w imieniu organu administracji publicznej - spraw w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Z kolei pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36 i nast. P.p.s.a. stanowi wyraz umocowania, przez podmiot je udzielający, osoby wskazanej w art. 35 P.p.s.a (w zależności od jego zakresu) do reprezentowania go w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zróżnicowany zakres opisanego w art. 268a k.p.a. upoważnienia oraz pełnomocnictwa sądowoadministracyjnego nie wyłącza jednak możliwości umocowania przez organ w jednym dokumencie określonej osoby zarówno do podejmowania w jego imieniu czynności z zakresu postępowania administracyjnego jak i do reprezentowania organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Także samo oznaczenie takiego pisma nie może stanowić przesłanki decydującej o jego kwalifikacji.

Pismo datowane na dzień 17 czerwca 2010 r. nosi w sobie cechy zarówno upoważnienia o którym mowa w art. 268a k.p.a., jak i pełnomocnictwa procesowego. Wbrew stanowisku Sędziego Przewodniczącego, bez znaczenia pozostaje, że mandant, jako podstawę umocowania S. J. - Dyrektora Departamentu Orzecznictwa w Ministerstwie Infrastruktury wskazał wyłącznie art. 268a k.p.a., skoro w pkt 3 Minister ewidentnie legitymował go do podpisywania, a więc i składania, w jego imieniu, odpowiedzi na skargi, środków odwoławczych oraz pism procesowych do sądów administracyjnych i sądów powszechnych.

Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Sędziego Przewodniczącego z dnia 6 lipca 2011 r., o pozostawieniu tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji