Postanowienie NSA z 19 stycznia 2017 r., I OZ 7/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 19 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1894/16 o odrzuceniu skargi

Sprawa

w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego postanawia oddalić zażalenie

Skład

Sędzia NSA Maciej Dybowski przewodniczący

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1894/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w myśl art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ppsa). Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie termin do złożenia skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej Kolegium) upływał z dniem 3 października 2016 r., gdyż decyzję doręczono skarżącemu dnia 2 września 2016 r. Pismem nadanym w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 3 października 2016 r. (k. 10 akt sądowych) skarżący wniósł skargę na ww. decyzję organu, jednak jej adresatem uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zamiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które wydało zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd ten winien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data przekazania (nadania) skargi przez sąd właściwemu organowi administracji publicznej. Skoro skarga P. K. nadana bezpośrednio do Sądu w dniu 3 października 2016 r. została przekazana przez Sąd w dniu 12 października 2016 r., to za datę wniesienia skargi należy uznać dzień 12 października 2016 r. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że skarga ta została wniesiona z uchybieniem terminu, który upłynął w dniu 3 października 2016 r. i zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 ppsa należało ją odrzucić. Strona nie wniosła w skardze o przywrócenie terminu (k. 2, 10, 11-13, 24-26 akt sądowych).

Zażalenie na postanowienie z 24 listopada 2016 r. złożył P. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu r. pr. A. B., zaskarżając je w całości. W zażaleniu podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi tj.:

1. art. 53 §1 ppsa przez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że skarga została wniesiona z uchybieniem trzydziestodniowego terminu;
2. art. 58 § 1 pkt 2 ppsa przez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że zaistniała podstawa do odrzucenia złożonej skargi.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia i zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając że wynagrodzenie pełnomocnika nie zostało uiszczone w całości ani w części.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie ma wiedzy prawniczej i nie zdawał sobie sprawy, że winien skierować skargę za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Działając bez profesjonalnego pełnomocnika pozostawał on w subiektywnym przeświadczeniu o słuszności czynności podejmowanych w związku z wniesieniem skargi. Pełnomocnik zakwestionował słuszność poglądu, że o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje w zaistniałym stanie faktycznym data jej nadania przez Sąd pod adresem właściwego organu administracji publicznej. Jego zdaniem podjęcie przez Sąd czynności polegających na przesłaniu skargi do organu już po upływie terminu do jej wniesienia, de facto pozbawiło skarżącego możliwości obrony jego praw. W obowiązującym stanie prawnym nie ma regulacji, która przewidywałaby konsekwencje wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego oraz określała czynności, jakie wobec takiego sposobu wniesienia skargi powinien podjąć Sąd. W razie wątpliwości co do daty wniesienia skargi należy przyjąć na korzyść strony, że dokonała ona czynności w terminie, wobec zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa do sądu (k. 36 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 53 § 1 ppsa skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę wniesioną po upływie powyższego terminu Sąd odrzuca (art. 58 § 1 pkt 2 ppsa). Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ppsa).

Oba zarzuty zażalenia okazały się niezasadne.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r. zawierała prawidłowe pouczenie na temat środka odwołania i sposobu jego wniesienia. Organ wskazał wyraźnie, że "decyzja może być zaskarżona z powodu jej niezgodności z prawem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w terminie 30 dni od daty jej doręczenia". Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r. doręczono skarżącemu dnia 2 września 2016 r. (k. 1-3 akt SKO). Termin do wniesienia skargi na powyższą decyzję upływał zatem w dniu 3 października 2016 r. Termin trzydziestodniowy jest terminem ustawowym a tym samym nie może być ani skrócony, ani wydłużony. Mimo prawidłowego pouczenia znajdującego się w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r., skarżący oddał skargę w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, wysyłając ją bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ostatnim dniu terminu czyli 3 października 2016 r. (art. 83 § 3 ppsa; k. 10 akt sądowych). Nie sposób zatem zgodzić się z argumentacją pełnomocnika skarżącego, że nie mając profesjonalnego pełnomocnika w sprawie nie wiedział, w jaki sposób winien wnieść skargę do WSA. Pouczenie jednoznacznie wskazywało, że skargę należy złożyć za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i to na adres Kolegium należało ją wysłać.

Wobec wynikającego z art. 54 § 1 ppsa wymogu wnoszenia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie jest przedmiotem skargi, wniesienie skargi bezpośrednio do sądu jest bezskuteczne i nie powoduje zachowania terminu z art. 53 § 1 ppsa (postanowienie NSA z 11.3.2010 r., II FSK 2198/09). Podważanie w zażaleniu ugruntowanego w orzecznictwie i doktrynie poglądu Sądu I instancji, że o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data jej nadania przez sąd pod adresem właściwego organu administracji publicznej, jest niezasadne. Wprawdzie żaden z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprost nie przewiduje obowiązku przekazania skargi błędnie skierowanej do właściwego organu, to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek taki spoczywa na sądzie (wyrok NSA z: 3.12.2007 r., I OSK 248/07, Lex 470146: 20.5. 2008 r., II FSK 426/07, Lex 489100; postanowienie NSA z: 30.1.2008 r., II FSK 1724/06, Lex 453371; 15.4.2008 r., II GSK 295/08, Lex 505331; 29.5.2008 r., I FSK 631/08, Le 505351; 26.6.2008 r., I OZ 463/08, Lex 493793; 30.1.2013 r., II GSK 24/13, Lex 1298474). Powyższe stanowisko prezentowane jest również w doktrynie. Stwierdza się, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji publicznej, sąd ten lub organ winien przekazać sprawę właściwemu organowi, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 ppsa decyduje data nadania skargi przez sąd (lub organ) pod adres właściwego organu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 192, uw. 6; T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2005, s. 248, uw. 3; A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uw. 3 do art. 54; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2015 s. 328, nb 2). Takie stanowisko zgodne jest z orzecznictwem Sądu Najwyższego (odpowiednio: postanowienie SN z 14.11.1973 r., II CZ 183/73, OSPiKA 1974/5/97; uchwała 7 Sędziów SN z 4.12.1986 r., III AZP 12/86, Problemy Praworządności, 1987, nr 7-8; uchwała SN z 11.12.1984 r., III AZP 7/84, OSNCP 1985/8/109; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk. M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 283 i 284).

Błąd popełniony przez stronę, polegający na tym, że wniosła ona skargę bezpośrednio do sądu, zamiast za pośrednictwem organu, mimo prawidłowego pouczenia o wniesieniu środka odwoławczego, nie spełnia przesłanki uprawdopodobnienia braku winy. Nieuwagi lub zaniedbania nie można kwalifikować jako braku winy (postanowienie NSA z 6.5.2008 r., I OZ 307/08, aprobowane przez J. P. Tarno – op. cit., s. 192, uw. 6 oraz M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę – op. cit., s. 328, nb 2).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym przyjęto zasadę pośredniego trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, co miało służyć szybkości i sprawności tego postępowania. Pozwala ona na opatrzenie skargi wszelkimi informacjami niezbędnymi do nadania jej biegu, a także koniecznymi do rozpatrzenia przez sąd wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda – op.cit., s. 327, nb 1). Sąd nie ma ustawowego obowiązku dbałości o to, by skarga trafiła do organu w przepisanym terminie (postanowienie NSA z 7.5.2008 r., I OSK 505/08). W kontrolowanej sprawie skarżący, nadając skargę na poczcie ostatniego dnia terminu, musiał liczyć się z tym, że uniemożliwi Sądowi I instancji naprawę ewentualnego błędu skarżącego.

Skoro ppsa przewiduje tryb pośredniego wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, to sąd nie może wbrew treści art. 54 § 1 ppsa decydować o rozpatrzeniu skargi wniesionej bezpośrednio do sądu. Musi zachować ten tryb i przesłać ją do organu. Tylko wówczas możliwe jest przyjęcie, że tryb określony owym przepisem został dotrzymany. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, czynności sądu podejmowane w celu przekazania do właściwego organu skargi wniesionej bezpośrednio do sądu mają podstawę prawną, bowiem jest nią art. 54 § 1 ppsa. Okoliczność, że żaden przepis prawa nie opisuje wprost, jakie działania ma podjąć sąd w razie wniesienia skargi bezpośrednio do sądu nie oznacza, że są to działania bezprawne. Podstawą działania sądu i stron są bowiem normy prawne, prawidłowo dekodowane z przepisów, nie zaś konkretny przepis. Ugruntowana i powszechnie uznana za prawidłową w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 54 § 1 ppsa wskazuje, że w kontrolowanej sprawie działania Sądu I instancji były prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że uchybienie terminowi do złożenia skargi do sądu z uwagi na złożenie skargi przez stronę z pominięciem właściwego organu i konieczność jej przekazania przez sąd temu organowi odpowiada przesłance odrzucenia skargi wskazanej w art. 58 § 1 pkt 2 ppsa.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do daty złożenia skargi na niekorzyść skarżącego, jest nieusprawiedliwiony. W sprawie nie zachodziły jakiekolwiek wątpliwości co do tego, którą datę przyjąć jako datę wniesienia skargi. Prawo do sądu ma gwarantować stronie możliwość inicjowania postępowania sądowego i udziału w nim. Nie wynika jednak z tego prawa, że strona korzystając z niego nie musi przestrzegać ustanowionej procedury rozpoznawania określonego rodzaju spraw. Jeśli strona nie stosuje się do obowiązujących norm proceduralnych (wymogów wnoszenia skargi), to nie można uznać, że jej prawo do sądu zostało naruszone.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji.