Postanowienie NSA z 11 lutego 2014 r., I OZ 73/14

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 11 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SO/Gd 15/13 o wymierzeniu grzywny A. z siedzibą w G. za nieprzekazanie skargi E. N. i Z. N. na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i wymierzyć A. z siedzibą w G. grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. E. N. i Z. N. zwrócili się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wymierzenie E. O. S.A. z siedzibą w Gdańsku grzywny z tytułu niezastosowania się przez ten podmiot do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Wnioskodawcy dołączyli odpisy wniesionej przez nich skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oraz odpowiedzi na tę skargę udzielonej przez E. O. S.A. z siedzibą w Gdańsku.

W odpowiedzi na wniosek E. O. S.A. z siedzibą w Gdańsku wniosła o odrzucenie wniosku, względnie o jego oddalenie.

Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SO/Gd 15/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzył E. O. S.A. z siedzibą w Gdańsku grzywnę w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie temu Sądowi skargi E. N. i Z. N. na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia, odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2 oraz 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) wskazał, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przekazanie skargi, akt organu i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny, a przedmiot zaskarżenia określony w tym przepisie obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09,ONSAiWSA 2010/1/2, Lex 530114). Dodał, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest pełnienie funkcji dyscyplinującej i represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest E. O. S.A. z siedzibą w Gdańsku, wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie od informacji publicznej i jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Bd 87/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też bezczynność tego podmiotu może podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wniosek E. N. i Z. N. o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Skarga na bezczynność E. O. S.A. z siedzibą w Gdańsku w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wpłynęła do tego podmiotu w dniu 12 lutego 2013 r., a zatem, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin do jej przekazania do Sądu, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawami, upływał w dniu 27 lutego 2013 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarga E. N. i Z. N. została przekazana do Sądu pierwszej instancji dopiero w dniu 23 maja 2013 r. (data stempla pocztowego), a więc ze znacznym, prawie trzymiesięcznym, opóźnieniem. Ustalając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę przyczyny niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz fakt przesłania skargi przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Uznał, że błędna ocena prawna w zakresie prawa do wniesienia skargi nie usprawiedliwia niedochowania terminu do jej przekazania bowiem w dacie wnoszenia skargi istniało przytoczone wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazujące na istnienie po stronie E. O. S.A. z siedzibą w Gdańsku obowiązku udostępniania informacji publicznej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. O. S. A. z siedzibą w Gdańsku, zarzucając naruszenie:

1. art. 4 ust.1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż E. O. S. A. z siedzibą w Gdańsku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;
2. art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu iż E. O. S. A. z siedzibą w Gdańsku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych w związku z wnioskiem skarżących;
3. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie wniosku, który winien ulec odrzuceniu, albowiem E. O. S. A. z siedzibą w Gdańsku nie jest organem w rozumieniu przepisu art. 54 § 1 p.p.s.a., zobowiązanym do przekazania skargi sądowi administracyjnemu;
4. art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 w zw. z art. 55 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wymierzeniu grzywny w oparciu o błędne przyjęcie, że E. O. S. A. z siedzibą w Gdańsku jest organem w rozumieniu powołanego przepisu, zobowiązanym do przekazania skargi sądowi administracyjnemu.

Wskazując na powyższe zarzuty E. O. S. A. z siedzibą w Gdańsku wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie wniosku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzić należy, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej była już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 642/13 oraz z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 stwierdzono, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. E. O. S. A. z siedzibą w Gdańsku jest kontrolowana przez Spółkę E. O., w której Skarb Państwa ma 82 % udziałów. Z odpisu KRS wynika, że do zadań Spółki należy m. in. wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucja energii elektrycznej. Spółka oraz jej Oddział wykonują zatem zadania publiczne.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącej zażalenie Spółki, że tylko w tym zakresie, w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego, realizuje zadanie publiczne. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy dystrybucji albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest zarówno Spółka E. O. oraz poszczególne jej oddziały. Tym samym zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej jest również chybiony.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku (por. postanowienie NSA z 25 września 2013 r. sygn. akt I OZ 818/13).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd przyjęty w orzecznictwie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.

W przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę, zastosowanie znajduje przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się (...), przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Jak wynika z akt sprawy, E. O. S. A. z siedzibą w Gdańsku niewątpliwie uchybiła w/w terminowi, a zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny jest jednak zbyt wysoka, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim błędną interpretację przez organ art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz okoliczność, iż skarga została zwrócona do nadawcy, dlatego też wysokość orzeczonej grzywny została zmieniona do wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 54 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Art. 203 i 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.).