Uzasadnienie
T.Z.-B. wnioskiem z dnia 2 marca 2016 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Radzie Izby Notarialnej w Warszawie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 208/16.
W odpowiedzi na wniosek organ przyznał, że uchybił terminowi przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych, jednak uchybienie to było nieznaczne i nie spowodowało opóźnienia w rozpoznaniu skargi wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SO/Wa 14/16 wymierzył Radzie Izby Notarialnej w Warszawie grzywnę w wysokości 300 zł (słownie: trzysta złotych) oraz zasądził na rzecz T.Z.-B. od Rady Izby Notarialnej w Warszawie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w myśl art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przewidziana w art. 55 § 1 cytowanej ustawy instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 cytowanej ustawy. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 cytowanej ustawy. Instytucja wymierzenia grzywny pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy.
Sąd wskazał, że z akt sprawy II SA/Wa 208/16 wynika, iż skarga wnioskodawcy z dnia 23 grudnia 2015 r. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w Warszawie wpłynęła do organu 28 grudnia 2015 r. (k.2 akt II SA/Wa 208/16), a więc termin przekazania jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upłynął 12 stycznia 2016 r. Tymczasem organ przekazał przedmiotową skargę, odpowiedź na skargę i akta administracyjne do Sądu w dniu 27 stycznia 2016 r. (data nadania na kopercie – k. 13 akt II SA/Wa 208/16), tj. 15 dni po terminie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym WSA w Warszawie stwierdził, że organ, przekazał do Sądu skargę z dnia 23 grudnia 2015 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, ale z uchybieniem terminu. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter dyscyplinujący, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno-podmiotowy, gwarancyjny charakter.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał wniosek T.Z.-B. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 300 zł. Sąd wziął pod uwagę zarówno okoliczność przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, rozmiar uchybienia terminowi przekazania dokumentów.
Zażalenie na pkt 1 powyższego postanowienie wywiódł T.Z.-B., podnosząc zarzut naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a., jak również wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. W jego ocenie zasadność wymierzenia grzywny jest poza sporem, jednak nie powinna mieć ona wysokości mniejszej niż 1 500 złotych. W zażaleniu podniesiono, że Sąd przede wszystkim kierował się funkcją dyscyplinującą grzywny, tymczasem wobec przekazania akt sprawy wraz z odpowiedzią sądowi, ta funkcja była już zbędna. Natomiast w ocenie T.Z.-B. Sąd pierwszej instancji pominął funkcję represyjną i prewencyjną grzywny. W tym kontekście, jak wskazał, WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, że Rada Izby Notarialnej była już karana grzywną (sprawy o sygn. akt II SO/Wa 9/13 i II SO/Wa 184/15), a zatem doskonale znane są jej ciążące na niej obowiązki. Zaznaczył też, że Rada ignoruje te powinności, o czym świadczy również to, że wszystkie dotychczasowe jego skargi wnoszone za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w Warszawie są przekazywane z uchybieniem terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym Sąd ma wiedzę z urzędu. T.Z.-B. podniósł wreszcie, że przy miarkowaniu grzywny powinno uwzględnić się charakter organu oraz oczekiwania określonych standardów wobec niego. Jak wskazano w zażaleniu, wszystko to powoduje, że wymierzona grzywna jest nieadekwatna do stopnia uchybienia organu, nie spełniając swojej funkcji represyjno-restrykcyjnej, biorąc pod uwagę zwłaszcza maksymalny możliwy jej wymiar.
W odpowiedzi na zażalenie Rada Izby Notarialnej w Warszawie wniosła o jego oddalenie. Podniesiono, że wzorzec w postaci art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest w sprawie adekwatny, gdyż nie determinuje on wysokości grzywny. Podniesiono też, że uchybienie terminowi nie doprowadziło do zwłoki w załatwieniu sprawy. Zaznaczono wreszcie, że nie ma potrzeby wymierzenia grzywny w wyższej wysokości, a ponadto nie sposób zaakceptować poglądu skarżącego, że grzywna może stanowić rodzaj zemsty za odmowę udzielenia mu żądanych informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zawiera usprawiedliwione zarzuty.
Wbrew stanowisku Rady Izby Notarialnej w Warszawie wyrażonemu w odpowiedzi na zażalenie, art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi właściwy wzorzec kontroli w niniejszej sprawie. Przepis ten stwierdza bowiem, że "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym." A zatem stanowi on podstawę materialnoprawną do wymierzenia grzywny w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wobec tego z tym przepisem wiązać należy determinanty wysokości wymierzanej grzywny. Zarzut naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a. byłby zaś właściwy w sytuacji np. przekroczenia dopuszczalnej wysokości grzywny.
Przechodząc do zasadniczej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zażaleniu, że Sąd pierwszej instancji stosując art. 55 § 1 p.p.s.a. i miarkując wysokość grzywny nie odniósł się do jej innych funkcji niż dyscyplinująca.
W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ratio legis komentowanej normy jest zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 328, 331).
Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek terminowego przekazania Sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi tu przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych wszak do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. Niepełne, choćby w niewielkiej części, niewykonanie dyspozycji wskazanego przepisu pozostaje naruszeniem obowiązku z niego wynikającego, uzasadniającym wymierzenie grzywny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 207; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, jw., s. 328). W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów sądowi administracyjnemu, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 powołanej ustawy uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu.
Grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 2; postanowienie NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OZ 416/15). Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006, nr 6, poz. 156). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12; postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, OSP 2013, nr 7-8, poz. 75). Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę.
Stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Na gruncie u.d.i.p. uwzględnienia wymaga także funkcja art. 21 pkt 1 tej ustawy.
Za postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OZ 1259/13 należy wskazać, że sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in.:
- charakter, pozycję i sytuację organu administracji;
- przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym;
- wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego;
- potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów;
- to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (tj. czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niedostatecznie uwzględnił powyższe okoliczności. Jak wskazał bowiem w uzasadnieniu skarżonego postanowienia: "Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter dyscyplinujący". Zwrot "przede wszystkim" co prawda może sugerować uwzględnienie przez WSA w Warszawie także innych funkcji wymierzanej grzywny, jednak Sąd ten nie dał temu odpowiednio uzewnętrznionego, zindywidualizowanego wyrazu na gruncie konkretnej, załatwianej sprawy. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie poddać kontroli rozumowanie Sądu pierwszej instancji względem funkcji represyjnej (restrykcyjnej) i prewencyjnej grzywny, w kontekście okoliczności relewantnych dla jej wymierzenia i określenia wysokości. Tymczasem zaznaczyć należy, że szersza perspektywa, naszkicowana przez T.Z-.B. w zażaleniu, unaocznia, iż dotychczas wymierzone organowi grzywny w sprawach z udziałem tej samej strony – a znane Sądowi z urzędu (zob. np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SO/Wa 9/13) – nie zrealizowały swojej funkcji prewencyjnej, skoro wciąż występują problemy z terminową realizacją dyspozycji art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez Radę Izby Notarialnej w Warszawie.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny i miarkując jej wysokość Sąd pierwszej instancji zastosuje się do przedstawionej wykładni, rozważając wszystkie przypisywane jej funkcje oraz biorąc pod uwagę wskazane okoliczności.
Końcowo wskazać należy, że niniejsze postanowienie zapadło w odmiennych warunkach niż postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OZ 347/16, gdyż z lektury uzasadnienia tego postanowienia wynika, iż przedmiotem zarzutów zażalenia w tamtej sprawie było nieuwzględnienie przez Sąd przy miarkowaniu grzywny faktu niezłożenia przez organ odpowiedzi na wniosek o jej wymierzenie, nie zaś kwestia realizacji funkcji grzywny jak w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, stosując art. 197 § 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 1 zaskarżonego postanowienia.
Jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego w wysokości 100 złotych uiszczonego przez wnioskodawcę tytułem wpisu od zażalenia (por. postanowienia NSA z dnia: 28 lipca 2015 r., II OZ 723/15; 19 maja 2015 r., I OZ 487/15).