Postanowienie NSA z 14 września 2016 r., I OZ 758/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 14 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. Z., E. W. i M. B. na pkt 1 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 20/16 o wymierzeniu grzywny Prezydentowi m.st. Warszawy

Sprawa

w sprawie wniosku W. Z., E. W. i M. B. o wymierzenie grzywny Prezydentowi m.st. Warszawy za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie I SAB/Wa 227/16 postanawia: uchylić pkt 1 zaskarżonego postanowienia i wymierzyć Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych..

Skład

Sędzia NSA Elżbieta Kremer przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 20/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył w pkt 1 Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 zł, za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie I SAB/Wa 227/16 oraz w pkt 2 zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących W. Z., E. W. i M. B. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 20 stycznia 2016 r. W. Z., E. W. i M. B. wystąpiły o wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 12 października 2015 r. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską, położoną przy ul. [...], pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...]" nr hip. [...].

W ocenie wnioskodawców organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i do dnia złożenia wniosku nie przekazał ww. skargi do Sądu.

Pismem z dnia 27 stycznia 2016 r. Sąd przekazał powyższy wniosek do organu, zobowiązując jednocześnie do udzielenia, w terminie 30 dni, odpowiedzi.

Pismem z dnia 11 marca 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy nadesłał skargę z dnia 12 października 2015 r. wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie ustosunkowując się jednakże do wniosku o wymierzenie grzywny.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy nadesłał odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny, w którym wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] zostało zakończone ostatecznymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzając organowi grzywnę wskazał, że skarga W. Z., E. W., M. B., Z. T., B. A. i K. A. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy wpłynęła do organu 16 października 2015 r. Od tej daty rozpoczął bieg termin na udzielenie odpowiedzi na skargę, który upłynął z dniem 16 listopada 2015 r. Skarga została przekazana wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę dopiero przy piśmie z dnia 11 marca 2016 r. (data wpływu do Sądu 17 marca 2016 r.), a więc po ok. pięciu miesiącach od daty otrzymania skargi.

W ocenie Sądu Prezydent m.st. Warszawy nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Organ dopiero po złożeniu wniosku oraz po wezwaniu przez Sąd, pismem z dnia 27 stycznia 2016 r. nadesłał ww. skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę.

Sąd podkreślił, że bez znaczenia są przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi. Mogą one mieć wpływ jedynie na jej wysokość. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. charakter, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały nadzwyczajne okoliczności, które usprawiedliwiałyby niemożność przekazania akt w terminie określonym w ustawie.

Zwrócono również uwagę, że organ dopiero pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r., a więc ponad miesiąc po upływie wyznaczonego w piśmie z 27 stycznia 2016 r. trzydziestodniowego terminu, złożył odpowiedź na wniosek skarżących o wymierzenie grzywny.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd uznał wniosek skarżących za uzasadniony i wymierzył grzywnę w kwocie 500 zł. Sąd wziął pod uwagę z jednej strony niewypełnienie przez organ ustawowych obowiązków, jednakże uwzględnił przekazanie skargi z dnia 12 października 2015 r., która została zarejestrowana pod sygn. akt I SAB/Wa 227/16. Orzeczona wysokość grzywny, w ocenie Sądu, jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku.

Zażalenie na pkt 1 powyższego postanowienia wniosły W. Z., E. W. i M. B., zarzucając naruszenie:

1. art. 154 § 6 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w kwocie 500 zł, a więc w wysokości nieproporcjonalnej zarówno do czasu pozostawania organu w bezczynności w przedmiocie wypełnienia ustawowego obowiązku, jak i co do rodzaju niedopełnionego obowiązku;
2. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich aspektów sprawy, w tym między innymi czasu pozostawania organu w zwłoce, podejmowane przez organ inne czynności, działania strony skarżącej;
3. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i niewzięcie przy tym pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wnoszące zażalenie wniosły o:

1. zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie grzywny w wysokości adekwatnej do rodzaju obowiązku, którego nie dopełnił organ;
2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie natomiast z art. 54 § 2 P.p.s.a. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 P.p.s.a.).

Podkreślić przy tym należy, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 2). Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 P.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczyć należy, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu.

Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Bezsporne jest, że doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Skarga strony, która wpłynęła do Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 16 października 2015 r. została przekazana przez organ w dniu 11 marca 2016 r., a zatem prawie pięć miesięcy po jej otrzymaniu. Termin do wykonania obowiązku upływał w dniu 16 listopada 2015 r., a zatem wymierzenie organowi grzywny było zgodne z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość wymierzonej grzywny nie odpowiada jednak w sposób właściwy stopniowi przewinienia organu. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, uwzględniając m.in. na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jak duże było przekroczenie terminu, a także mając na uwadze przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość grzywny ustalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostaje w dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, a w szczególności do czasu przekazywania skargi. Z tego względu zasadny okazał się zarzut, że grzywnę orzeczono w zbyt niskim wymiarze. Sąd niewłaściwie ocenił bowiem stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wymierzenie grzywny w kwocie 1.000 zł będzie adekwatne do stopnia przewinienia organu, mając na uwadze 4-miesięczne przekroczenie terminu przekazania skargi, dotyczącej bezczynności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w zw. z art. 193 oraz art. 54 § 2 P.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.