Postanowienie NSA z 10 lutego 2012 r., I OZ 79/12

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 10 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 1456/11 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym

Sprawa

w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie innych spraw dotyczących dróg publicznych postanawia oddalić zażalenie.

Skład

sędzia NSA Joanna Banasiewicz przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił dopuszczenia P. M. do udziału w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinka ulicy [...] jako niezgodnej z przepisem art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że P. M. wniósł o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, uzasadniając swój wniosek wezwaniem Rady Miejskiej w S. do usunięcia naruszenia prawa wskazaną wyżej uchwałą i uzyskaniem informacji o podjęciu uchwały dotyczącej wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. Wnioskodawca wskazał, że odcinek drogi publicznej, o którym mowa w kwestionowanej uchwale Rady Miejskiej w S., został jego zdaniem bezprawnie sprzedany, po czym nastąpiła likwidacja drogi gminnej, ponadto, Sąd Rejonowy w Sosnowcu oddalił jego wniosek o ustanowienie drogi koniecznej, jednakże orzeczenie to jest nieprawomocne.

Rozpoznając zgłoszony w sprawie wniosek Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że osoba trzecia, nawet powołując się na swój interes prawny, nie może domagać się dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, prowadzonym na skutek skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego. Legitymację do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego posiada jedynie gmina, co reguluje art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej ustawa o samorządzie gminnym. Na mocy art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może, bowiem zrealizować prawo do obrony swej konstytucyjnie chronionej samodzielności i to z tej przyczyny na rozstrzygnięcie nadzorcze skarga do sądu administracyjnego przysługuje tylko gminie. W takiej sytuacji osoba trzecia, nie powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu prowadzonym pomiędzy organem nadzorczym i organem samorządu terytorialnego, nawet jeśli powołuje się na interes własny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że na mocy art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej ppsa, dopuszczalne jest zgłoszenie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeśli wynik postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego tej osoby. W myśl art. 28 kpa treścią pojęcia interesu prawnego będzie publiczne prawo podmiotowe w rozumieniu przyznania przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, skoro orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że legitymacja do złożenia skargi, wynikająca z art. 50 § 1 ppsa jest również oparta na kryterium interesu prawnego, co w ocenie Sądu oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Skarga do sądu może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji interes prawny P. M. to interes, do którego wprost nawiązuje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone aktem prawa miejscowego może, bowiem w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżyć je odrębnie do sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca nie wykazał, by regulacje uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2011 r. naruszyły jego uprawnienia wywodzące się z konkretnych norm prawnomaterialnych.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. M., zarzucając naruszenie art. 33 § 2 ppsa, wniósł alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. W zażaleniu podkreślono, że likwidacja odcinka drogi gminnej, której dotyczy uchwała, ma bezpośredni związek z uprawnieniami P. M. do ustanowienia drogi koniecznej, zatem ma on interes w tym, aby uchwała Rady Miasta likwidująca dojazd drogą publiczną została uznana za nieważną. Stwierdzono, że błędna jest interpretacja Sądu pierwszej instancji stwierdzająca, że niemożliwie jest dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w postępowaniu, skoro postępowanie ma bezpośredni związek z jego uprawnieniami dotyczącymi żądania ustanowienia drogi koniecznej i interes prawny wnioskodawcy pozostaje po stronie zaskarżonej decyzji nadzorczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 33 § 2 ppsa, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Z powyższej regulacji wynika, że o możliwości przystąpienia do postępowania decyduje legitymowanie się interesem prawnym.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Gminy Sosnowiec wniesionej na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] sierpnia 2011 r., stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Specyfika tego rodzaju spraw powoduje, że istotnemu zawężeniu podlega w nich krąg stron tego postępowania, który zasadniczo ograniczony jest do danej jednostki samorządu terytorialnego, wnoszącej skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze i organu nadzoru. Skoro w sprawach tych nie została formalnie wyłączona dopuszczalność zastosowania art. 33 § 2 ppsa koniecznym stało się rozpoznanie wniosku P. M. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym.

Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że nie ma podstaw do uznania bezpośredniego związku między sferą praw i obowiązków wnoszącego zażalenie a zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. P. M. nie legitymuje się w rozpoznawanej sprawie interesem prawnym, o którym mowa w art. 33 § 2 ppsa. O istnieniu interesu prawnego przesądza norma prawa materialnego i istnienia takiej normy materialnoprawnej – jak prawidłowo oceniono w zaskarżonym postanowieniu – w tym przypadku nie wykazano. Ewentualne uprawnienie P. M. do wniesienia skargi na uchwałę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy.

Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do żądania stosownych czynności organu administracji, a w konsekwencji i sądu. P. M. w sprawie nadzorczej posiada wyłącznie interes faktyczny.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.