Postanowienie NSA z 25 kwietnia 2017 r., I OZ 796/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 25 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1557/16 o odrzuceniu skargi T.G. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszeń prawa postanawia oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący

Uzasadnienie

T.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "bezczynność i nienależyte wykroczenia poza granice prawnych obowiązków służbowych przez dyrekcję i pracowników ośrodka, tj. arogancję norm prawnych wobec wezwania do usunięcia naruszeń praw z dnia 12 sierpnia 2015 r. i niewydanie decyzji/postanowień (zaświadczeń), tj. stanowiska służbowego na piśmie (...)". W piśmie z dnia 12 sierpnia 2015 r. wniosła "wezwanie do usunięcia naruszeń praw przez dyrekcję ośrodka", wskazując w podpunktach kilkanaście dat wniosków. Ponadto zażądała "sprostowania fałszerstw" we wskazanych pismach.

Prezydent W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Poinformował, że wniosek skarżącej został rozpatrzony postanowieniem z dnia 8 września 2015 r. nr [...] oraz pismem wyjaśniającym z dnia 10 września 2015 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 804/15, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), odrzucił skargę T.G. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszeń prawa. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że treść skargi na bezczynność Prezydenta W. jednoznacznie wskazuje, że jej przedmiotem jest nierozpatrzenie wniosku skarżącej z dnia 12 sierpnia 2015 r. w zakresie wzywającym do usunięcia naruszenia prawa, w rozpoznaniu wskazanych w nim wniosków, na co wskazuje treść skargi. Natomiast treść skierowanego do organu wezwania z dnia 12 sierpnia 2015 r. stanowi zażalenie – wniesione w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego – na nieterminowe załatwienie sprawy przez organ. Sąd stwierdził, że na rozstrzygnięcie wydane na podstawie powołanego przepisu nie służy zażalenie, zatem na nierozpoznanie takiego wniosku nie przysługuje również skarga na bezczynność do sądu administracyjnego.

Na skutek skargi kasacyjnej T.G. od powyższego postanowienia sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1951/16 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w art. 57 § 1 P.p.s.a. zostały określone wymogi, jakie powinna spełniać skarga do sądu administracyjnego. Wynika z nich m.in. obowiązek strony polegający na konieczności określenia: zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; czy określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Powyższy przepis jest konsekwencją zasady skargowości, co oznacza, że tylko strona skarżąca może wskazać przedmiot zaskarżenia, który podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Ani sąd, ani organ administracji, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę, ani ktokolwiek inny, nie jest uprawniony do określenia przedmiotu zaskarżenia za skarżącego. To skarżący decyduje, który konkretnie akt lub czynność albo bezczynność będą przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. Natomiast w świetle art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Celem przepisu art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest zdyscyplinowanie strony składającej skargę do podporządkowania się sprawności postępowania sądowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej spawie sposób redakcji skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącą uniemożliwiało Sądowi pierwszej instancji zrekonstruowanie treści jej żądania. Nie można bowiem w sposób niebudzący wątpliwości wskazać przedmiotu skargi T.G. Sąd winien był zatem – zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a. – zwrócić się do pełnomocnika skarżącej z pytaniem o sprecyzowanie, czego konkretnie dotyczy skarga, czego jednak nie uczynił. Skarżąca wskazała bowiem jedynie, że składa skargę na "bezczynność/nienależyte wykroczenie poza granice prawnych obowiązków służbowych przez dyrekcję/pracowników ośrodka, tj. arogancję norm prawnych wobec wezwania do usunięcia naruszenia praw z 12 sierpnia 2015 r. i nie wydanie decyzji/postanowienia". Taki sposób sformułowania skargi powoduje, że żądanie strony nie jest wskazane w sposób zrozumiały, jasny i precyzyjny, tj. taki, który pozwoliłby Sądowi wskazać, jaki konkretny wniosek skarżącej nie został rozpoznany. Sąd pierwszej instancji nie wezwał natomiast strony (jej pełnomocnika) do tego, aby te wątpliwości wyjaśnić i wyodrębnić kwestie, które mają być przedmiotem kontroli sądowej.

Na skutek zarządzenia z dnia 18 listopada 2016 r., pełnomocnik T.G. został wezwany do sprecyzowania, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie, poprzez wskazanie, czego konkretnie dotyczy skarga z dnia 12 listopada 2015 r. i jaki konkretnie wniosek skarżącej nie został rozpoznany.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r., odpowiadając na wezwanie Sądu wskazał, że skarga dotyczy "bezczynności w rozpoznaniu trzynastu wskazanych w jej treści wniosków skarżącej złożonych do Prezydenta W. Bezczynność ta polega na braku wydania w sprawach tych wniosków ostatecznych postanowień lub decyzji, żadnych takich rozstrzygnięć jak dotąd skarżącej nie doręczono".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1557/16 odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1951/16, podał, że skarga T.G. obarczona jest brakami formalnymi, polegającymi na nieprecyzyjnym oznaczeniu przedmiotu zaskarżenia. Pełnomocnik skarżącej, wezwany do uzupełniania w tym zakresie braków formalnych skargi, nie sprecyzował jej przedmiotu w sposób umożliwiający nadanie skardze dalszego biegu. Wskazał bowiem wyłącznie, iż skarga "dotyczy bezczynności w rozpoznaniu trzynastu wskazanych w jej treści wniosków skarżącej złożonych do Prezydenta W.". Takie oznaczenie przedmiotu zaskarżenia nadal jednak uniemożliwia zrekonstruowanie rzeczywistej woli skarżącej. Tym bardziej, że skarga, wbrew temu co sugeruje pełnomocnik strony, nie wymienia trzynastu wniosków. Ponadto wymienione w niej, w punktach 1-7 i 9 wnioski, poza oznaczeniem ich daty, nie zawierają wskazań pozwalających na ustalenie jakiego przedmiotu każdy z nich dotyczy (czy w ogóle odnoszą się one do wniosków inicjujących jakiekolwiek postępowania w sprawach administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a.). Pozostałe zaś punkty (pkt 8 oraz 10-13) w ogóle nie obejmują jakichkolwiek wniosków, ale przywołują wyłączenie sygnatury spraw administracyjnych i sądowych. W tym stanie rzeczy, wobec nieuzupełnienia braków formalnych skargi w terminie wskazanym przez Sąd, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T.G., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła:

1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji, w której po wezwaniu pełnomocnika skarżącej "do sprecyzowania (...) czego konkretnie dotyczy skarga i jaki konkretnie wniosek skarżącej nie został rozpoznany", uzupełnił on w terminie ten brak formalny pismem z dnia 8 grudnia 2016 r., a zatem uczynił zadość wezwaniu Sądu;
2. naruszenie art. 49 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i brak wezwania pełnomocnika skarżącej do wskazania, jakiego przedmiotu dotyczą wnioski skarżącej i czy w ogóle odnoszą się one do wniosków inicjujących jakiekolwiek postępowania w sprawach administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji (jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) uznał, że jest to niezbędne dla nadania skardze dalszego biegu, a jednocześnie nie wezwał do tego pełnomocnika skarżącej w dostatecznie precyzyjny sposób, a w konsekwencji nie miał prawa zastosować art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.;
3. naruszenie art. 57 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy w jej treści określono przedmiot zaskarżenia w sposób na tyle precyzyjny, że możliwe było jej merytoryczne rozpoznanie.

Wskazując na powyższe uchybienia Sądu pierwszej instancji, które miały wpływ na wynik sprawy, pełnomocnik T.G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały dotąd uiszczone ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy wyjaśnić, iż skarga jest środkiem prawnym wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne, stąd też powinna spełniać określone w ustawie wymogi formalne. Możliwość sądowej kontroli zaskarżonego aktu, bądź terminowości załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej, uzależniona jest od skutecznego wniesienia poprawnej pod względem formalnym skargi. Zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać m.in.: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Ustawodawca, określając minimalne wymogi skargi uznał, że to na osobie inicjującej postępowanie sądowe ciąży obowiązek na tyle precyzyjnego określenia przedmiotu zaskarżenia, aby sąd nie miał wątpliwości co do intencji skarżącego. Wskazanie przez stronę przedmiotu sprawy – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest dla sądu wiążące.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w sytuacji, gdy w samej treści skargi istniała rozbieżność co do tego, jaki akt lub bezczynność którego organu jest przedmiotem skargi, sąd pierwszej instancji powinien, na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a., wezwać stronę do uzupełnienia dostrzeżonego braku lub wyjaśnienia powstałej rozbieżności (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 535/13, LEX nr 1310090).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom strony wnoszącej zażalenie, skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez T.G. nie spełniała opisanych wyżej wymogów. Sposób redakcji skargi uniemożliwiał Sądowi pierwszej instancji zrekonstruowanie treści jej żądania. Z uwagi na treść skargi, nie można było zatem w sposób niebudzący wątpliwości wskazać przedmiotu zaskarżenia T.G. Powyższe ustalenia wynikają z oceny prawnej dokonanej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1951/16, są wiążące i nie mogą być na obecnym etapie sprawy podważane.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wykonując wytyczne wyrażone w postanowieniu z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1951/16, prawidłowo wezwał pełnomocnika skarżącej do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie, poprzez wskazanie, czego konkretnie dotyczy skarga i jaki konkretnie wniosek skarżącej nie został rozpoznany. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r. wskazał jedynie, że skarga dotyczy "bezczynności w rozpoznaniu trzynastu wskazanych w jej treści wniosków skarżącej złożonych do Prezydenta W. Bezczynność ta polega na braku wydania w sprawach tych wniosków ostatecznych postanowień lub decyzji, żadnych takich rozstrzygnięć jak dotąd skarżącej nie doręczono".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że pełnomocnik skarżącej nie sprecyzował przedmiotu skargi w stopniu wystarczającym do nadania jej dalszego biegu. Wezwanie Sądu pierwszej instancji było dostatecznie precyzyjne, bowiem wskazywało na obowiązek podania konkretnego wniosku skarżącej (lub wniosków), który nie został rozpoznany. Odpowiedź pełnomocnika skarżącej odsyła natomiast w istocie do treści samej skargi, która – jak już wskazano – nie pozwalała na jednoznaczne ustalenie intencji skarżącej. W okolicznościach tej sprawy wymienione w skardze wnioski i sygnatury spraw, do których ogólnikowy odwołał się pełnomocnik skarżącej odpowiadając na wezwanie Sądu do konkretnego sprecyzowania przedmiotu skargi, nie zostały określone w sposób, który pozwalałby na ich zidentyfikowanie, bowiem w sytuacji T.G., która – co jest wiadome Sądowi z urzędu – inicjuje znaczną liczbę postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, samo wskazanie sygnatury lub daty pisma jest niewystarczające. Pełnomocnik skarżącej nie określił zatem w sposób dostateczny, w zakresie jakich konkretnych wniosków organ pozostaje, jego zdaniem, bezczynny.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że skoro pełnomocnik skarżącej pomimo wezwania Sądu nie sprecyzował przedmiotu skargi T.G. w sposób jednoznaczny, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał możliwości merytorycznego jej rozpoznania i prawidłowo odrzucił skargę, jako niedopuszczalną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.