Postanowienie NSA z 1 lutego 2018 r., I OZ 8/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 1 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Skarbu Państwa – Starosty Zamojskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1180/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skarg Skarbu Państwa – Starosty Zamojskiego i P. S.A. w L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Skład

Sędzia NSA Elżbieta Kremer przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1180/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa – Starosty Zamojskiego, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną przez Skarb Państwa – Starostę Zamojskiego decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] oraz stwierdził, że nieruchomość zabudowana budynkami fabrycznymi browaru oraz willą mieszkalną "[...]" wraz z otaczającym ją parkiem, obejmująca według ewidencji gruntów i budynków obręb [...] działki o wskazanych w niej numerach – nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

We wniosku o wstrzymanie skarżący Skarb Państwa – Starosta Zamojski wskazał, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy jest niezbędne w celu ochrony interesów majątkowych Skarbu Państwa i Powiatu Zamojskiego. Jednocześnie skarżący wskazał, że zagwarantował sobie w umowie dzierżawy z dzierżawcą – "P." S.A. w L. prawo wstępu w każdym czasie na przedmiotową nieruchomość celem kontrolowania prawidłowości korzystania z przedmiotu dzierżawy. Ponadto, dzierżawca został zobowiązany do dokonywania na nieruchomości określonych nakładów, prowadzenia prac remontowych i modernizacyjnych. Za każdym razem dzierżawca ma obowiązek przedstawiać harmonogram prac remontowych, jak również został zobowiązany do założenia i prowadzenia na bieżąco książek budynków i obiektów dzierżawionych. Skarżący dodał, że do chwili obecnej dzierżawca prawidłowo wywiązuje się z nałożonych obowiązków, a w szczególności terminowo uiszcza miesięczną kwotę czynszu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazał, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zawierając w dniu 30 października 2012 r. umowę dzierżawy przedmiotowej nieruchomości obie strony wiedziały, że do nieruchomości zostały zgłoszone roszczenia spadkobierców byłych właścicieli, co wynika wprost z § 1 pkt 3 umowy. Wobec tego powoływanie się obecnie na postanowienia umowy nie wypełnia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Skarb Państwa – Starosta Zamojski, zarzucając pominięcie podnoszonych przez skarżącego zarzutów we wniesionym wniosku, w tym faktu, że ostateczna decyzja nie jest w chwili obecnej wykonalna.

W ocenie wnoszącego zażalenie brak wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa spowoduje powstanie niepowetowanych szkód w majątku Skarbu Państwa. Obecnie zarówno Skarb Państwa, jak i spółka "P." S.A. związani są umową dzierżawy. Z tego tytułu miesięczny czynsz regulowany przez najemcę zasila budżet Skarbu Państwa jak i Powiatu Zamojskiego. Ponadto spółka "P." S.A. prawidłowo zabezpiecza majątek Skarbu Państwa. Nieruchomość jest zabudowana budynkami, a spółka wykonuje niezbędne bieżące remonty przez co majątek nie ulega degradacji.

Wobec powyższego Skarb Państwa – Starosta Zamojski wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji do czasu wydania prawomocnego orzeczenia.

W odpowiedzi na zażalenie uczestnicy postępowania – M. Z., M. P., E. D., G. B. i A. R. wnieśli o jego oddalenie.

W dniu 20 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w sprawie ze skargi P. S.A. w L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]) postanowił, na podstawie art. 111 § ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1206/17 i o sygn. akt I SA/Wa 1180/17 oraz prowadzić je pod sygnaturą I SA/Wa 1180/17.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zawarty w powyższym przepisie katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zamknięty. Oznacza to, że ustawa w sposób wyczerpujący wskazuje przesłanki wstrzymania wykonania orzeczenia ostatecznego, uzależniając tę możliwość wyłącznie od wykazania istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową, której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno na ocenie wniosku strony skarżącej, jak i na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w aspekcie wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiły przesłanki ochrony tymczasowej. Jak wynika z okoliczności faktycznych sprawy i wniosku Starosty Zamojskiego działającego w imieniu Skarbu Państwa, na nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, które w ocenie organu odwoławczego nie podpadały pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, funkcjonuje m.in. browar, który został wydzierżawiony spółce "P." na okres 15 lat. Decyzja o stwierdzeniu, że wskazane nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, zalicza się do aktów o charakterze deklaratoryjnym, które co do zasady nie podlegają wykonaniu, jednakże nie można pominąć następstw prawnych powstałych w wyniku wydania takiego aktu. Stwierdzenie, że oznaczone nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wywołuje skutek prawnorzeczowy prowadzący do wykreślenia podmiotu publicznoprawnego z księgi wieczystej (o ile był on ujawniony). W konsekwencji powyższego spadkobiercy dawnych właścicieli będą mogli podjąć działania zmierzające do realizacji przysługujących im praw, np. działania zmierzające do zbycia nieruchomości, czy jej obciążenia. To zaś oznacza, że istnieje realna możliwość spowodowania nieodwracalnych skutków prawnych oraz wyrządzenia znacznej szkody.

Jednocześnie wskazać należy, że Starosta Zamojski w sposób lakoniczny umotywował wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednak sąd administracyjny nie jest ograniczony wyłącznie do podanych przez wnioskodawcę okoliczności uprawdopodabniających konieczność zastosowania środka w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek bowiem okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu powinna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, to jednak sąd administracyjny zasadność wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy.

W związku z powyższym Sąd I instancji powinien był, analizując wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, uwzględnić znane sądowi z urzędu skutki decyzji stwierdzającej, że nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uwzględnienie ich prowadzi do wniosku, że istnieje potencjalne niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 oraz art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.