Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 37/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę T. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdańsku.
W jego uzasadnieniu wskazał, iż w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III tego Sądu z dnia 7 kwietnia 2016 r., wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi przez udzielenie informacji, czy przed jej wniesieniem złożył zażalenie na przewlekłość postępowania Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdańsku do organu wyższego stopnia, tj. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim, a jeżeli tak to o nadesłanie odpisu tego pisma. Wyjaśnił Sąd, iż zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, przez co należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie. W myśl art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., nr 127, poz.721 ze zm.), która to ustawa ma zastosowanie przy orzekaniu o niepełnosprawności, w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, wezwanie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 14 kwietnia 2016 r. W zakreślonym terminie skarżący nadesłał jedynie wypełniony na urzędowym formularzu PPF wniosek o przyznanie prawa pomocy, natomiast brak formalny skargi nie został uzupełniony. Z tego powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd I instancji orzekł jak w sentencji tegoż postanowienia.
Zażalenie nań złożył T. Z. Zaskarżając je w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, iż nieudzielanie przez skarżącego informacji, czy przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania wniesione zostało zażalenie na przewlekłość postępowania Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdańsku do organu wyższego stopnia – Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Gdańsku oraz niezłożenie jego odpisu – stanowią braki formalne skargi, których nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie stanowi podstawę do odrzucenia skargi.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku – włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania zażaleniowego, w tym kosztach zastępstwa adwokackiego za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu według norm przepisanych. Ewentualnie, w przypadku uznania zażalenia za oczywiście zasadne, o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy w tym zakresie przez Sąd I instancji.
W uzasadnieniu zażalenia jego autorka podniosła, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby wymogiem formalnym skargi na przewlekłość postępowania było załączenie do niej odpisu zażalenia składanego do organu wyższego stopnia w toku postępowania, ani udzielenie informacji, czy takie zażalenie było przez skarżącego składane. Tym samym żądanie udzielenia informacji w tej materii, jak i odpisu zażalenia pozbawione jest podstaw prawnych. Ponadto sam skarżący stwierdził, że takie pismo – zażalenie na przewlekłość postępowania – zostało przez niego złożone.
W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie, wskazując iż żadnego tego typu pisma skarżący w toku postępowania nie złożył.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawiera usprawiedliwione podstawy.
Problemem wymagającym rozstrzygnięcia na tym etapie sprawy jest to, czy brakiem formalnym skargi na przewlekłość postępowania jest wykazanie wyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia służących jej na drodze postępowania administracyjnego, co uprawnia w myśl art. 52 § 1 P.p.s.a do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zwrócić należy uwagę, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zawarte w art. 52 § 2 P.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy. Zwrot "taki jak", użyty w art. 52 § 2 P.p.s.a., po którym następuje wyliczenie środków zaskarżenia, powinien być uznany za synonim określenia "w szczególności". Przyjęcie, że zawarty w art. 52 § 2 P.p.s.a. wykaz środków zaskarżenia ma charakter przykładowy, prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., środkiem takim będzie zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania sprowadza się do obowiązku skarżącego wyczerpania przed wniesieniem skargi środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 K.p.a., czyli złożenia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organu, któremu zarzuca się ową przewlekłość.
W niniejszej sprawie Sąd meriti wezwał skarżącego, pod rygorem odrzucenia skargi, do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez udzielenie informacji, czy przed jej wniesieniem złożył zażalenie na przewlekłość postępowania Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdańsku do organu wyższego stopnia, a jeżeli tak to o nadesłanie odpisu tego pisma. Skoro Sąd I instancji potraktował brak informacji o wyczerpaniu środków zaskarżenia jako brak formalny skargi, uznać należy, iż zastosował w tym przypadku przepis art. 57 § 1 pkt 4 P.p.s.a., chociaż nie zostało to przezeń wyraźnie wskazane. Nie ma wszak innej podstawy prawnej w ustawie procesowej, w oparciu o którą Sąd mógłby żądać od skarżącego udowodnienia, że wyczerpał on wszystkie środki zaskarżenia, jakie służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie i dodatkowo potraktować to, jako brak formalny skargi. Jednakowoż powołanie się przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie na art. 57 § 1 pkt 4 P.p.s.a. należy uznać za chybione. Przepis ten, dodany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), wskazuje iż skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, dowód że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Należy zgodzić się z wykładnią w/w przepisu prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05 (publ. LEX Nr 236545), iż art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w tym zakresie. Twierdzenie to odnieść należy również do spraw dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania. Zastosowania w sprawie nie będzie miał zatem przepis § 3 i § 4 art. 52 P.p.s.a., ale jego § 1 i § 2. Co do tych przepisów ustawodawca nie wprowadził wymogu załączania do skargi dowodu, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, które służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a zatem Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do żądania od skarżącego, pod rygorem odrzucenia skargi, udowodnienia tego faktu. To uchybienie Sądu meriti pociągnęło z kolei za sobą oparcie zaskarżonego postanowienia o błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Jak już uprzednio wykazano, niepodanie przez skarżącego informacji, czy wyczerpał środki zaskarżenia w przedmiotowej sprawie w postępowaniu przed organem, czy też nienadesłanie dowodu na tę okoliczność, nie może być, w sytuacji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, uznane za jej brak formalny. Jeżeli zatem Sąd meriti doszedłby do przekonania, po analizie akt sprawy, że skarżący w istocie nie złożył zażalenia do organu wyższego stopnia, winien był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Ma to w obecnym stanie prawnym znaczenie bardzo istotne, bowiem od postanowienia odrzucającego skargę w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przysługuje stronie zażalenie, natomiast w przypadku odrzucenia skargi na podstawie pkt 6 tego przepisu stronie przysługuje środek odwoławczy w postaci skargi kasacyjnej. Dlatego też nie można uznać, że zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, ostatecznie odpowiada prawu.
Przyszło zatem dojść do wniosku, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, jako naruszające prawo, podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania zażaleniowego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia. Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącego, o przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podnieść należy, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należnym od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), powierzone zostało wojewódzkim sądom administracyjnym w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 P.p.s.a. Zatem wniosek o przyznanie wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną pełnomocnik ustanowiony na zasadzie prawa pomocy powinien złożyć do Sądu I instancji.
----------------------- 5